بحـث
المواضيع الأخيرة
تدريب اللامركزية بمدينة 6 اكتوبر
صفحة 1 من اصل 1
تدريب اللامركزية بمدينة 6 اكتوبر
من طرف Admin الأربعاء 16 ديسمبر - 5:16:36
تم عقد تدريب للامركزية تطبيق الباب السادس حيث تم تدريب 600 فرد من كافة الادارات والمديريات
دليل تدريب المديريات
والإدارات حول
اللامركزية
و
لامركزية تمويل التعليم
مخصصات الباب السادس 2009/2010
ديسمبر 2009
القاهرة
دليل التدريب على تطبيق اللامركزية المالية
في ظل جهود وزارة التربية والتعليم لتطبيق اللامركزية المالية في التعليم على مستوى المديريات والإدارات التعليمية والمدارس في المحافظات المختلفة في ضوء النتائج الأولية لتطبيق اللامركزية على سبيل التجريب في محافظتي الإسماعيلية والفيوم ومدينة الأقصر، حيث طبقت التجربة على مخصصات الباب الثانى فقط، وسوف يتم التوسع في التطبيق في نطاق التجريب على نطاق أوسع (جميع محافظات الجمهورية).
في حالة تطبيق اللامركزية الكاملة في إدارة موارد الباب السادس، وهي مرحلة نأمل أن تتحقق في خلال عامٍ أو عامين من الآن، سيصل مستوى اللامركزية إلى المرحلة التي تكاد تتحقق فيها الحرية الكاملة للمستويات الأدنى من النظام التعليمي في التصرف في مخصصات الباب السادس بالشكل الذي يكون ملائماً لرؤية المديريات والإدارات التعليمية المدرجة ضمن أطر الإنفاق متوسط المدى (ـMTEFs).
إن المخصصات المالية المستهدف توجيهها للمحافظات ليكون قرار صرفها لامركزيًا مقيدة إلى حدٍ ما؛ حيث إن هذه المخصصات كانت مخصصة لتنفيذ بعض المشروعات الاستثمارية الهادفة لتطوير التعليم الفنى والبنية التحتية للتكنولوجيا بالمدارس. إلا أن الهدف من هذه التجربة هو التحرك قُدُماً نحو تحقيق لامركزية تقديم الخدمة التعليمية ضمن لامركزية عديد من القطاعات الخدمية على مستوى الجمهورية. ويعد الهدف من التوجه الكبير للدولة نحو لامركزية تقديم الخدمة التعليمية هو تمكين المستويات الأدنى في نظام التعليم من اتخاذ قراراتٍ تتعلق بإنفاق أموال الباب السادس على أفضل وجه، وبالتالي تكون مسئولةً عما تتخذه من إجراءات في هذا الشأن، بالإضافةِ إلى إشراك المجالس الشعبية المحلية (على مستوى المحافظات والمراكز) في هذه الممارسات. وتُعد هذه المشاركة حتمية ومن المسلمات؛ حيث إنها تُعد خطوةً على قدرٍ كبيرٍ من الأهمية نحو بناء علاقات المحاسبية الأفقية اللازمة لتحقيق اللامركزية بمعناها الصحيح. وتعد المحاسبية (المساءلة) الأفقية ضرورة لضمان تحقيق مصالح المواطنين؛ فهى تعنى خطوط المسئولية بين الكيانات الإدارية التى على نفس المستوى الإدارى أو الهيكلى. فمثلاً تكون المدرسة مسئولة أمام مجالس الأمناء بالمدارس نحو تحقيق أهداف محددة (تحددها خطة تحسين المدرسة)، وكذلك تكون الإدارة التعليمية مسئولة أمام المجلس المحلى الشعبى على مستوى المركز نحو تحقيق أهداف خطة الإدارة، وهكذا. وسوف يتم مناقشة هذا تفصيلاً فى موضع آخر من هذا الدليل.
ينقسم هذا الدليل إلى قسمين أساسيين:
1- إطار نظرى يوضح مفهوم اللامركزية وأسس تطبيقها
2- الإجراءات التي يمكن إتخاذها للتعامل مع مخصصات الباب السادس لامركزيا
يحتوي الإطار النظري في هذا الدليل على نقاط مناقشةٍ كثيرة عن اللامركزية بشكلٍ عام واللامركزية المالية بشكلٍ خاص. وتؤمن وزارة التربية والتعليم بأهمية إلمام كل المعنيين بهذا الجهد بالمفاهيم الأساسية المقدمة في هذا الجزء من الدليل. أما الجزء الخاص بتفاصيل الإجراءات التي تتخذ لتطبيق اللامركزية المالية على مخصصات الباب السادس، فيركز تحديداً على توزيع أموال الباب السادس التي سيتم تطبيق اللامركزية بشأنها، خاصة معادلات التمويل المستخدمة في توزيع هذه الأموال، وشروط استخدامها، وغير ذلك من اجراءات. ويتسم هذا الجزء من الدليل بأهميةٍ كبيرةٍ أيضا؛ حيث إنه يوضح ما تحقق حتى الآن حيال تطبيق لامركزية صرف هذه الأموال، بالإضافة إلى أنه يوضح ما يجب أن يتخذ من اجراءات، لكي تُكلل هذه التجربة بالنجاح.
الأهداف العامة للدليل:
1- يعتبر هذا الدليل مرجعا لكل الأطراف المعنية بتنفيذ/ تطبيق اللامركزية في إدارة موارد الباب السادس المخصصة لوزارة التربية والتعليم، والتي سوف توزع علي المديريات ثم الإدارات التعليمية المختلفة. ويقدم الدليل ردوداً لكل الأسئلة التي يمكن أن تطرأ على ذهن أيٍ من الجهات المعنية بالتنفيذ.
2- يعمل هذا الدليل على تنمية قدرات القائمين على تطبيق اللامركزية المالية.
الإطار النظرى حول جهود تطبيق اللامركزية
مقدمة:
في شهر مارس 2007، تم اتخاذ قرار بتطبيق أحد أساليب لامركزية تمويل التعليم. وخلال الفترة من يوليو 2007 وحتى يناير 2009، تم تصميم وتطوير هذا الأسلوب، كما تم مناقشة ووضع السياسات المطلوبة لدعم تنفيذ التجربة. وعليه تم تنفيذ التجربة في محافظتي الفيوم والإسماعيلية ومدينة الأقصر بدءً من شهر مارس 2009. وفيما يلي قائمة بالمجالات التي استهدفتها تلك التجربة:
• تصميم معادلات التمويل المستخدمة في تحريك/ تحويل موارد الباب الثاني من ديوان الوزارة إلى المحافظات، ومن المحافظات إلى الإدارات، ثم من الإدارات إلى المدارس والعمل بها
• وضع خطط التحسين بالمدارس وتحديد كيفية التصرف في هذه الأموال
• إجراءات التصديق على المخصصات المالية والموافقة الرأسية والأفقية
• الإجراءات الخاصة بأعمال المشتريات، وعمليات تسوية المخصصات المالية على مستوى المدرسة
• الوقوف على بنود المشتريات المسموح للمدارس الشراء منها للخدمات والسلع الخاصة بالباب الثاني
• المسئولية المدرسية عن كيفية إنفاق ما يصل إليها من أموال
• طرق ووسائل تحفيز المواطنين لمراقبة أنشطة المدرسة في هذا الشأن، ودعم مبدأ الشفافية
• مشاركة المواطنون في تمويل انشطة خطط التحسين المدرسية
تُعتبر جهود اللامركزية لموارد الباب السادس خطوةً تالية قائمة على التجربة الموضحة عاليه. والواقع أن اللامركزية هي أحد الأعمدة الرئيسية التي تقوم علها الخطة الاستراتيجية لتطوير التعليم بجمهورية مصر العربية: نحو نقلة نوعية للتعليم 2007/08 – 2011/12. ونظراً لأن وزارة التربية والتعليم تؤمن بأهمية الوصول بالمسئولين عن التنفيذ/ التطبيق إلى فهمٍ عميق لما يحمله مفهوم "اللامركزية" من معانٍ وتضمينات، فإنه من المهم أن يقدم هؤلاء المسئولين تغذيةً راجعة مفيدة أثناء عملية التطبيق خلال الأعوام القليلة القادمة، لذلك يجب أن يكون هناك شركاء على نفس المستوى من الفهم في هذا الشأن.
بعض المفاهيم الأساسية:
• اللامركزية
ملاحظة: قبل أن يبدأ المدرب في استعراض هذا المفهوم، قد يطرح السؤال التالي على المتدربين: ما الذي يجعل نظاماً ما مركزياً وما الذي يجعله لامركزيًا؟ أي ما سمات النظم المركزية وما سمات النظم اللامركزية؟
يبين شكل (1) نظام التعليم في ضوء اللامركزية وفي ضوء النظام اللامركزي.
شكل (1): الفرق بين المركزية واللامركزية في مجال التعليم
تمثل النقاط الموجودة بالشكل الوظائف والأدوار والمسئوليات والقرارات المختلفة التي يتم صناعتها واتخاذها في المستويات المختلفة لنظام التعليم (في الواقع العملي هناك المئات من هذه الوظائف). كما يصور الشكل في نظام التعليم المركزي، تمارس معظم الوظائف على المستوى المركزي، بينما تمارس معظم تلك الوظائف في المستويات الأدنى من النظام، في نظام التعليم اللامركزي.
• أبعاد اللامركزية
ملاحظة: إن الهدف الأساسي من هذا الجزء هو الوصول إلى تحديد الأبعاد الكثيرة للامركزية. وفيما يلي هذه الأبعاد:
1- مستويات نقل الوظائف والاختصاصات (المديرية، والإدارة، والمدرسة)
2- أنواع اللامركزية التي يجب وضعها في الاعتبار: السياسية، والإدارية، والمالية
3- الدرجات المختلفة للامركزية (عدم التركيز و نقل المهام)
بينما اللامركزية هي العملية التي يتم بها تحويل نظام أكثر مركزية إلى نظامٍ على قدرٍ أعلى من اللامركزية. على أن هناك الكثير من الأبعاد التي يجب أخذها في الاعتبار.
• مستويات نقل الوظائف والاختصاصات
هناك البعد الخاص بالمستويات التى يتم نقل هذه المهام إليها فى النظام
سؤال: إذا نظرنا إلى مصر كبناءٍ سياسي، أين يمكن أن نضع الاختصاصات المختلفة في ظل نظامٍ لامركزي؟
يوضح شكل (2) بعض الوظائف التي يمكن نقلها من المركز (الوزارة) إلى المديرية أو الإدارة أو المدرسة.
شكل (2): الوظائف التي يمكن نقلها من المركز (الوزارة) إلى المديرية أو الإدارة أو المدرسة.
• أنواع اللامركزية
يمكن تصنيف كل الوظائف التي يؤديها نظام التعليم في ثلاث مجموعات، حيث يمكن الصول إلى ثلاث أنواع من اللامركزية.
1- لامركزية سياسية
2- لامركزية إدارية
3- لامركزية مالية
سؤال: هل يمكن للمتدرب أن يعطي أمثلةٍ لكلٍ من هذه التصنيفات؟
اللامركزية السياسية:
تتعلق اللامركزية السياسية بتوفير درجة أعلى من الديمقراطية للمستويات المحلية؛ لضمان درجة عالية من المشاركة المجتمعية فى صنع القرار، وذلك عندما تنشط العملية السياسية (الممارسات السياسية). وتعني الامركزية السياسية بقيام المواطنين بانتخاب ممثليهم في الأجهزة السياسية (المجالس الشعبية المنتخبة)، والتي تضع السياسات الحاكمة لمستوىً ما من مستويات السلطة – على المستويات الجغرافية الأصغر بالدولة، بدءاً بالمحافظة، فالمركز فالمحليات. وتُعد المجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء مثالاً للامركزية السياسية في مصر. غير أن وجود الكيانات السياسية في حد ذاته ليس كافياً؛ فمن الضروري إلى جانب ذلك أن تتوفر حرية وضع السياسات وإتاحة صنع واتخاذ القرار لأدنى مستوى من مستويات السلم الإدارى، مع إمكانية مساءلة الجهة الإدارية في تنفيذ هذه السياسات؛ لضمان تحقيق الأهداف الموضوعة. وما لم يتحقق هذا، لا يمكن القول بأن اللامركزية السياسية قد تحققت.
اللامركزية الإدارية:
هي تطبيق اللامركزية فيما يخص شئون إدارة العملية التعليمية بنقل الوظائف والإختصاصات إلى أدنى مستوى ممكن من مستويات نظام التعليم. ، وقد يعتقد البعض أن مجرد وجود هذه الكيانات هو في حد ذاته لامركزية، غير أن هذا غير صحيح إلى أن يتم نقل وظائف إدارية أكثر وأكثر من مستوى المركز إلى هذه المستويات من الأقل، فالأقل.
اللامركزية المالية:
تظهر اللامركزية المالية عندما يمكن للمستويات الأدنى من النظام أن تمنح صلاحيات أوسع فى الحصول على، وجمع مواردها المالية، وأن تتحكم في كيفية إنفاق ما يصل إليها من أموال، بما يحقق استخدامًا أفضل للموارد المتاحة. وعندما يُمكن لمستويات السلطة الأدنى أن تجمع وتحتفظ بالأموال، فإنه يمكن أن نطلق على هذا "اللامركزية المالية"، وعندما يمكن لهذه المستويات أن تقرر كيفية إنفاق هذه الأموال، نطلق على هذا "لامركزية التمويل". وتعتبر التجربة التي تمت لتطبيق لامركزية مخصصات الباب الثاني (شراء السلع والخدمات) بكلٍ من محافظتى الفيوم والإسماعيلية ومدينة الأقصر مثالاً للامركزية التمويل، حيث تم تحويل الأموال من المركز (الوزارة) إلى المدارس التي مُنِحَتْ حرية الإنفاق طبقاً لاحتياجاتها في حدود المسموح به في نطاق الباب الثاني. فقد كان من حق المدرسة الاحتفاظ بالأموال المحولة إليها وإنفاقها طبقاً لم حددته بخطة التحسين الخاصة بها.
عند التفكير في كل ما يجب أن يحدث بالنسبة لنظام التعليم، وفي القرارات المطلوب اتخاذها والوظائف التي يجب القيام بها، تتضح ضرورة تحقيق اللامركزية بأنواعها الثلاث التي سبق الإشارة إليها؛ فهناك حاجة لإتاحة مشاركة أكبر للمجتمع فى تحديد أولوياته من الخدمات التعليمية، وهناك حاجة إلى منح مزيد من الصلاحيات للمستويات الأدنى فى السلم الإدارى لنظام التعليم للقيام بوظائفه بالكفاءة المرجوة، كذلك هناك حاجة إلى إتاحة تمويل لامركزى للمستويات الأدنى لتحقيق مخططات التطوير الخاصة بها.
تعتبر مسئوليات الإنفاق أو المسئوليات الوظيفية هى الأساس الأول الذى تقوم عليه اللامركزية المالية لأنها تحدد من يقوم بماذا، بمعنى آخر، ما الوظائف التى يجب أن يضطلع بها كل مستوى من المستويات الإدارية الحكومية بقدر كبير من الاختصاصات التى يتسع نطاقها ليشمل مجالات عديدة ومتشعبة بحيث تكاد تشمل أغلبية الخدمات العامة فى نطاق الوحدات المحلية. ويعتبر هذا الأسلوب تطبيقًا سليمًا للمبادئ العامة التى يقوم عليها النظام المحلى والتى تقضى بأن يشكل اختصاص الوحدات المحلية كل ما يهم سكان تلك المحليات.
تقوم معظم الحجج والبراهين النظرية على أن اللامركزية المالية من شأنها تحسين كفاءة تخصيص الموارد على أساس أن الأجهزة المحلية لديها معلومات أفضل عن السكان المحليين وهو ما ينعكس فى الاستجابة لمطالبهم واحتياجاتهم من السلع والخدمات. يضاف إلى ذلك أن اللامركزية المالية تشجع المنافسة بين المؤسسات المحلية المختلفة بما يعنى إعطاء الفرصة للمواطن المحلى للاختيار من بينها بترك تلك التى لا تتوافق مع متطلباته سواء من حيث الجودة أو التكلفة، والذهاب إلى كيان آخر أكثر ملاءمة لتفضيلاته.
تستطيع اللامركزية المالية، نظريًا على الأقل، أن تعمل على تقوية وإكمال إجراءات توسيع نطاق المشاركة الشعبية عن طريق جعل الحكومة أكثر قربًا من الناس، وعن طريق منح تسهيلات لقيام المجتمع المحلى بتحديد للقضايا والمشكلات التى تواجهه. وفى هذا الإطار يتمكن المواطنون من المشاركة أيضا وإتاحة مزيد من الثقة وقبول القرارات السياسية، وهكذا يمكن أن تؤدى اللامركزية إلى زيادة الخيارات المحلية واعتبار الموظفين المحليين مسئولين عما يفعلونه وكيف يفعلونه. ويترتب على هذا أن تكون الحكومة أكثر قربًا من الناس وتعزيز المساءلة وتقليل الفساد. فمن المفترض أن يكون المواطن على دراية أكبر بتصرفات الأجهزة المحلية أكثر من درايته بتصرفات الأجهزة المركزية.
الدرجات المتنوعة من اللامركزية:
• عدم التركيز
يشير مصطلح عدم التركيز إلى عملية نقل السلطة والمسئولية إلى مستويات أدنى من المستويات الإدارية داخل المنظومة ذاتها، على سبيل المثال، من المديرية إلى مستوى الإدارة التعليمية. هناك مثالٌ آخر على هذا، وهم الموظفون الماليون العاملون بالإدارات التعليمية، فهم أيضاً أفرادٌ من المستوى المركزي يعملون بالمستويات الأدنى من السُلطة ويخضعون لمساءلة المركز.
• نقل السلطات:
يتضمن مصطلح نقل السلطة نقل بعض السلطات والمسئوليات من المستوى المركزي إلى المستويات الأدنى. ويتم الوصول إلى هذا المستوى من اللامركزية عندما يقوم باتخاذ القرار أفرادٌ يعملون بالمستويات الأدنى في نفس النظام، وعندما يكون هؤلاء الأفراد قد تم تعيينهم عن طريق أفرادٍ آخرين على نفس المستوى من النظام، وما يترتب على ذلك من إمكانية مساءلتهم على ذات المستوى. هذا النوع من المحاسبية الأفقية يعتبر عنصراً هاماً من عناصر اللامركزية (كما تبين الأسهم في الشكل رقم 3).
سؤال: بما أن المعلم يتم تعيينه من قِبَل السلطة المركزية ولا يخضع خضوعاً حقيقياً لمساءلة مدير المدرسة، هل يمكن لمدير المدرسة أن يقوم بفصل معلم من وظيفته؟ وهل يُعد هذا مثالٌ آخر على عدم التركيز؟
شكل (3): الفرق بين عدم التركيز ونقل السلطة
يوضح شكل (3) الفرق بين عدم التركيز ونقل السلطات حيث يلاحظ أن كل مستوى من مستويات النظام يعبر عنه بنمطٍ مختلف من الخطوط. ففي حالة عدم التركيز تجد أن مستوى المركز يحتوي على خطوط (عرضية/ أفقية)، كما أن الأشخاص القائمين على العمل ضمن المستويات المختلفة للنظام معبر عنهم بدوائر تظللها أيضًا خطوط من ذات النمط (عرضية/ أفقية)، وذلك يعني أنهم ينتمون إلى المركز. أما في حالة نقل السلطات، فتكون الدوائر مظللةً بخطوط عرضية/ أفقية وهم موظفين مركزيين بالمستوى المركزي فقط. بينما تكون الدوائر مظللة بخطوط رأسية مائلة على مستوى المديرية من ذات نمط المستوى الإدارى (تعبيراً عن موظفين ينتمون لذات المستوى).
كما يمكن أيضاً ملاحظة العلاقات القوية للمحاسبية (الممثلة بالأسهم الداكنة) وهي تشير إلى كل مستوىً من مستويات الحكم/ السلطة/ اتخاذ القرار). بينما تسعى محاولات نقل السلطات إلى تأسيس وتقوية المحاسبية الأفقية، نجد أنه لا يمكنها، بل لا يجب عليها أبداً، أن تزيل روابط المحاسبية الرأسية، فالروابط الرأسية هامةٌ وحيوية لضمان الأداء الكفء لمستويات النظام المختلفة. وتجدر الإشارة إلى أن رؤية اللامركزية الصادرة عن كل من وزارتى التربية والتعليم والتنمية المحلية ستكون مزيجاً من عدم التركيز ونقل السلطات.
لماذا تلجأ الحكومات إلى اللامركزية؟
ملاحظة: يجب أن تسأل المشاركين عن مبررات اتجاه مصر للامركزية.
الشكل (4): موقف التعليم فى ظل نظام تعليم مركزى
يمكن تلخيص الشكل في الآتي:
1- ينتخب المواطنون ممثليهم في مجلس الشعب.
2- يقوم البرلمان بسن قوانين معينة يقوم بتطبيقها واتباعها نظام التعليم (مثل: قانون التعليم، قانون الخدمة المدنية، قانون الإدارة المحلية).
3- في إطار هذه القوانين، تضع وزارة التربية والتعليم عدداً من السياسات.
4- تقوم وزارة التربية والتعليم بإدارة شئون التعليم، متحملة مسئولية الكثير من عناصره بنفسها، ومسندة بعضاً منها للمديريات والإدارات والمدارس.
5- تعد المدرسة هي الوحدة الرئيسية، ووحدة الفعل الأولى من وحدات نظام التعليم التي تقوم بتقديم الخدمات التعليمية للمواطنين، فهي المكان الذي تجرى في حجراته عملية التعلم.
6- إذا لم يتوافر لدى الآباء وأولياء الأمور (المواطنون) الرضاء التام عن أداء المدرسة، ما الذي يمكن أن يفعلوه؟ الشيء الوحيد الذي يمتلكونه هو إعلام ممثليهم من أعضاء مجلس الشعب بواقع الأمور ومصادر الشكوى.
7- يقوم مجلس الشعب بدوره باستدعاء وزير التربية والتعليم لجلسة استماع عن قضية تعليمية في مدرسة ما، ما الذي يمكن للوزير أن يفعله في هذه الحالة؟ هل تلاحظ مدى المسافة التي تفصله عن المدرسة موطن الشكوى؟ ما مقدار التحكم الحقيقي الذي يمتلكه الوزير فيما تفعله المدرسة؟
يبين الشكل مدى طول دورة المحاسبية، إنها بالغة الكبر. وكنتيجةٍ لهذا، تصبح لدينا محاسبية ضئيلة يصحبها ضعفٌ شديد في تقديم الخدمة. لاحظ أيضاً مدى ضآلة المشاركة من قِبَل المواطنين.
شكل (5): موقف التعليم فى ظل نظام تعليم لا مركزى
يوضح هذا الشكل أنه فى ظل نظام تعليم لا مركزى يكون هناك مجال أكبر من مشاركة المواطنين، فهم يقومون بانتخاب ممثليهم في مجلس الشعب والمجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء. يمكنك أيضاً أن ترى العلاقات القوية للمحاسبية الأفقية على كلِ مستوىً من مستويات النظام (ما بين أجهزة الحكم المحلى على كل مستوى والأجهزة الإدارية على كل مستوى). لذا فعندما يكون أداء المدرسة ضعيفاً، يمكن للآباء/ المواطنين (العملاء الذين يتلقون الخدمة) أن يتقدموا بالشكوى لمجلس الأمناء، كما يمكن أيضاً للآباء أن يقدموا شكواهم إلى ممثليهم في المجلس الشعبي المحلي. ونظراً لوجود علاقات المحاسبية الأفقية القوية، يمكن اتخاذ القرار وتنفيذه على نحوٍ أسرع مما يمكن حدوثه في ظل نظام تعليم مركزي. يمكن أيضاً لمجلس الأمناء أن يوجه مدير المدرسة لتحسين الأداء، وكذلك يمكن أن يفعل مدير الإدراة التعليمية (الذي يمكن بدوره أن يكون قد حصل على تعليمات تتعلق بذات الأمر من المجلس الشعبي المحلي). ونتيجة لتقريب مسافات المحاسبية وتقويتها، نحصل على قدرٍ أعلى من المحاسبية وخدمةٍ أكثر جودة.
لماذا إذن تقوم الحكومات بتطبيق اللامركزية؟
بعد شرح كلٍ من الشكلين السابقين يمكن تكليف المتدربين بتلخيص مبررات الحكومات للتحول إلى اللامركزية، التي يمكن تلخيصها فيما يلي:
1- زيادة مشاركة المواطنين ودعم الديمقراطية.
2- جعل التعليم في نطاق محاسبية المواطنين.
3- تحسين مستوى تقديم الخدمات التعليمية، ورضاء العملاء (الطلاب، والآباء، وأصحاب الأعمال فى المجتمع، والمجتمع ككل). ولما كانت المدرسة هى وحدة الفعل الرئيسة فى النظام، فكلما اقتربت سلطة اتخاذ القرار منها، كلما كانت الاستجابة إلى متطلبات التطوير والتحسين أسرع، وأكثر فعالية.
4- سياسة أفضل فى استخدام الموارد المحلية التى تتسم بالندرة كما أشارت لذلك نتائج التجارب الدولية.
5- تساهم بشكل واسع فى زيادة الموارد المتاحة للقطاعات الخدمية، ولا سيما لقطاع التعليم.
كيف تطبق اللامركزية؟
لاحظ: الهدف من هذا الجزء هو الوصول بالمتدربين، ومن ثم المسئولين فى المديريات والإدارات التعليمية وكافة العاملين فى الحقل التعليمى إلي الوقوف على أهمية وجود أسباب وجيهة لجعل بعض الوظائف والمهام أكثر مركزية وبعضها الآخر أكثر لامركزية.
يماثل الشكل (6) الشكل (2)، غير أن علامات الاستفهام المدرجة هنا لا تطلب تحديد "موقع" وضع وظيفةٍ أو مهمةٍ ما على مستوىً معين، بل تطرح تساؤلاً عن "الأسس التي تم عليها اتخاذ القرار".
شكل (6): الوظائف على المستوى المركزي واللامركزي
لاحظ: يمكنك هنا أن تطلب من المتدربين بعض مبرارات وضعهم وظائف معينة على مستوىً أكثر مركزية، ولماذا يجب وضع بعضها الآخر على مستوى أكثر لامركزية.
عندما يتم إسناد الوظائف إلى مستوياتٍ معينة من النظام أثناء عملية التحول إلى اللامركزية لأسبابٍ سياسيةٍ بحته، تصبح النتيجة النهائية نظاماً مثقلاً بالمشكلات غير قادرٍ على أداء وظيفته. عندئذ يُقال أن "اللامركزية نظامٌ لا طائل" منه ويستخدم البعض هذه الحجة كمبرر للعودة إلى ما كانت عليه الأمور قبلاً. عند التحول إلى نظام تعليم لامركزي ناجح يجب أن نضعَ تصميماً عقلانياً حيث هناك أسبابا وجيهة لبقاء بعض الوظائف أكثر مركزيةً ونقل بعضها إلى مستوياتٍ أكثر لامركزية.
ما هو إذن دور المركز فى ظل توجه الدولة نحو تطبيق اللامركزية:
فى ظل النموذج اللامركزى لتقديم الخدمات، تقوم المحليات بالدور الرئيسي فى تحمل مسئولية توفير السلع والخدمات العامة على المستوى المحلى، وفى كل العمليات والخطوات فإن السلطة المحلية تكون أكثر كفاءة مقارنة بالسلطة المركزية إذ أنها – السلطة المحليه – الأقرب للمواطن وظروفة وطبيعة العلاقات بين الأفراد فى المجتمع المحلى. فى المقابل فإن السلطة المركزية تصبح المسئولة عن وضع الاطار الاستراتيجى للعمل المحلى، فاللامركزية تعنى تغيير فى طبيعة الدور المركزى ولا تعنى إلغائه. ففى الأدبيات والتجارب الدولية، فإن السلطة المركزية تكون مسئولة عن:
1. وضع استراتيجية العمل للوزارات والمؤسسات ثم السياسة العامة للعمل وفى هذا الاطار تصبح المحليات امتداد فعال للسلطة التنفيذية فى تنفيذ الأهداف والسياسة العامة.
2. تقوم السلطة المركزية بتوفير إما التمويل الكلى أو الجزئى للمشروعات المختلفة
3. وضع المعايير الخاصة بالخدمات العامة والدليل الإرشادى لعمل المحليات أثناء تقديم الخدمة .
4. تقديم الدعم والمساندة للمحليات والمتابعة والإشراف والرقابة من خلال تنظيم العلاقات بين المستوى المركزى والمستوى المحلى
5. يدعم المركز مبدأ العدالة والمساواة فى توزيع الموارد بين الجهات المحلية المختلفة، وذلك إذا إنشئ على المستوى المركزى وحدة مركزية تختص بمتابعة تطبيق سياسة اللامركزية فى القطاع.
والسؤال هنا، لماذا نجحت دول فى تطبيق اللامركزية، بينما أخفقت أخرى فى تطبيقها؟
لقد اعتمدت وزارة التربية والتعليم في توجهها نحو اللامركزية على مبدأين أساسيين، هما:
• أولاً: نظراً لأن الإصلاح المتمركز على المدرسة يعد في قلب الخطة الاستراتبجية لتطوير التعليم، فقد لعبت خصائص المدارس الفعالة دوراً رئيسياً في التأثير على رؤية وزارة التربية والتعليم عما يجب أن يكون عليه نظام التعليم في ظل تطبيق سياسة اللامركزية. وبشكلٍ محدد، تقوم الوزارة بتصميم النظام الذي سوف يساعدها في تحفيز المدارس للوصول إلى هذه الخصائص، والتي تتلخص فيما يلي:
لها سلطة التحكم في الميزانيات والأفراد
لها القدرة على تكوين فرق صنع واتخاذ القرار من المعلمين وتكوين ثقافة مهنية بينهم
لها قدرة التركيز على التحسين المستمر من خلال التنمية المهنية المستدامة على مستوى المدرسة في كلٍ من المنهج وطرق التعليم والتعلم والمهارات الإدارية.
أن تنشئ نظاما مطورًا لتبادل المعلومات الخاصة بالمدرسة مع شريحة واسعة من المواطنين.
أن تضع طرقًا لإثابة أداء العاملين، وبما يحقق الأهداف، ويضع حداً للممارسات التي لا تحقق أهداف المدرسة.
أن تخضع لقيادة مديرين يمكنهم تيسير وإدارة التغيير.
أن تستخدم أهدافًا ذات مستويات أعلى ومعايير وعلامات مرجعية لتركيز جهود التطوير على تغيير المنهج وطرق التعليم/التعلم.
فعلى سبيل المثال، إذا كان للمدرسة الفعالة سلطة إدارة الميزانيات والأفراد، فيقترح أن تضمن الرؤية الناشئة لوزارة التربية والتعليم ما يلي:
1- وصول الأموال إلى المدارس عبر معادلة تمويل في أوقاتٍ منتظمة من العام الدراسي.
2- قيام المدارس بوضع خطط التحسين المدرسي ووضع الأولويات للتصرف وذلك فى ضوء ما يصلها من أموال.
بعد تحقق الخطوتين السابقتين بكفاء يمكن أن تقوم المدارس بتعيين المدرسين وطاقم العاملين بها.
• ثانيًا: هناك مبدأ رئيسي آخر كان مؤثراً في تكوين رؤية وزارة التربية والتعليم لنظام التعليم اللامركزي الذي تريده، وهو مبدأ الدعم Subsydiarity. ويقر هذا المبدأ قيام المستويات الأعلى من نظام التعليم بالمهام التي لا تستطيع أن تقوم المستويات الأدنى بأدائها بنفسها. وعند التفكير فيما يجب ولا يجب أن يفعله أدنى مستويات النظام التعليم، هناك عدد من العوامل التي يجب وضعها في الاعتبار.
وبالمثل، يرجح عامل اقتصاديات الحجم الإبقاء على بعض الوظائف لكي يتم تنفيذها على المستوى المركزى (مثل شراء بعض الخدمات والسلع، وضع نظم الامتحانات والتقويم، وضع وتطوير المناهج)، بينما يمكن في ذات الوقت أن يرجح عامل السرعة فى إتمام وتنفيذ العمليات ورضاء العملاء أن يتم نقل بعض الوظائف إلى المستوى اللامركزي (مثل شراء معظم السلع والخدمات، والحكم على مدى جودة أحد الموردين) وذلك لضمان حصول المدارس على احتياجاتها الفعلية وليس ما يفرضه عليها المركز (الوزارة).
نجد أحياناً أن بعض القوى لا تتفق أو تتصارع وبعضها البعض، حيث أن هناك فوائد من كلٍ من المركزية واللامركزية. فعلى سبيل المثال، عند مقارنة الفوائد التي يمكن أن نجنيها من اقتصاديات الحجم بتلك التي نجنيها من سرعة إجراء العمليات ورضاء العملاء، يمكن أن نفهم أن بعض السلع والخدمات يجب أن تقوم المدرسة بشرائها، بينما يفضل أن يقوم المركز بشراء البعض الآخر؛ لأسباب عديدة منها اقتصاديات الحجم، وعدم توافر القدرة المحلية على شراء سلع أو خدمات معينة. بالإضافة إلى ما سبق، هناك بعض الوظائف التى يجب أن يضطلع بها المركز، فمثلاً يجب أن تقوم الوزارة المركزية بوضع المناهج القومية، والمبرر هنا أنه لو سُمِحَ لكل إدارة بوضع المناهج الخاصة بها سيجد التلاميذ صعوبة كبيرة في التحويل من مدرسة في إدارةٍ ما إلى مدرسة في إدارة أخرى.
إن سمات المدرسة الفعالة قد تُملي أن يتم إسناد بعض الوظائف إلى المدارس (أي حرية إدارة الميزانيات الخاصة بها)، بينما تفرض الضرورة أن يكون هناك "سوقٌ قوميٌ" للمعلمين، مما يشير إلى ضرورة قيام الوزارة المركزية بوضع سلم وظيفي لترقي المعلمين، بالإضافة إلى المعايير المطلوبة للترقي من درجة إلى أخرى. أما دقة المعلومات المحلية فقد تعني أن يقوم مدير المدرسة وأولياء أمور تلاميذ المدرسة، والذين يعرفون المعلمين أكثر من غيرهم، بتحديد من الذي يستحق الترقي، ولكن طبقاً لمعايير قومية تشجع وجود سوق عمل قومي (وبالتالي تشجع كفاءة عناصر هذا السوق). هذه مجرد أمثلة، فهناك عشرات، بل ومئات الوظائف التي تحتاج أن يتم تحديد مواقعها عبر المستويات المختلفة لنظام التعليم، بالإضافة إلى خمس أو ست عوامل يجب وضعها في الاعتبار عند تحديد الموقع النهائي لهذه الوظائف. بالإضافة إلى ذلك، هناك بالطبع حقائق سياسية معينة يجب أيضاً وضعها في الاعتبار.
جدول (1): أمثلة وتعريفات لكل من العوامل أو الاعتبارات السابق الإشارة إليها
العوامل التوقعات / أمثلة
على المستوى المركزي
اقتصاديات الحجم الشراء بكميات كبيرة يمكن أن يؤدي إلى خفض تكلفة الوحدة، وبالتالي فإن بعض المشتريات من الأفضل أن تتم على المستوى المركزي في محاولة لإعادة توظيف المبالغ التي يمكن توفيرها. غير أن سرعة إجراء المعاملات ورضاء العملاء تُبرزُ اتجاهاً معاكساً لإسناد الكثير من المشتريات إلى لمستوى المركزي.
نجد أيضاً أن تصميم ووضع المناهج يمكن أن يكون ذو تكلفةٍ عالية إذا تم على المستوى المحلي، لذا فمن الممكن اكتساب اقتصاديات الحجم عن طريق وضع المناهج على المستوى القومي. هذا بالإضافة إلى أنه من الضرورى أن يتم إعداد مناهج قومية لجميع التلاميذ؛ وذلك لضمان التماسك الاجتماعى ، مع إمكانية إتاحة مساحة محددة بها لإضفاء الصبغة الإقليمية على تلك المناهج؛ لخدمة أهداف تنمية المجتمعات المحلية.
الأهداف القومية من الضروري وضع معايير قومية للأداء على المستوى المركزي (القومي) لضمان وصول خريجي المدارس بأنواعها (الابتدائية والإعدادية والثانوية) إلى نفس المستوى من التعلم، والمهارات والكفاءات.
وهذا مما يدعو أيضاً إلى وضع المناهج وبعض الامتحانات على المستوى المركزي.
الأسواق القومية يجب أن يحصل الناجحون من خريجي المدارس على نفس القدر من المعارف الأساسية التي تساعد أصحاب العمل على توقع ما يمتلكه هؤلاء الخريجون من مهارات أساسية. وتبرز هذه الأهمية بشكلٍ أكثر وضوحًا فيما يتعلق بخريجي المدارس الثانوية.
وتستفيد الدولةُ كثيراً من وجود سوقٍ قومي للمدرسين؛ حيث إن مؤهلات المدرس نفس واحدة في كل مكان في مصر، وحيث تتماشى الرواتب تقريباً مع مؤهلات المدرسين، وهو ما يسمح للمدرس بالعمل في أي مدرسة في أنحاء مصر.
فائض وحدات الحكم المحلي إن الأسر التي تتحرك من أي مكانٍ بمصر – أي من إحدى وحدات الحكم المحلي (أي المركز و/أو المحافظة) – إلى مكانٍ آخر تحتاج ضمانات تتيح لأبنائها سهولة الالتحاق بمدرسةٍ جديدة وإمكانية استمرارهم في نفس مسيرة التعليم التي بدأوها بمدارسهم القديمة.
ولأن عدد غير المبصرين بمصر ضئيلٌ للغاية، فليس من الحكمة إنشاء مدارس خاصة بهم في كل إدارة، بل أنه ليس من الحكمة إنشاء مدرسةٍ من هذا النوع في كل محافظة. ولهذا فمن الممكن أن يتم إنشاء هذه المدارس وإدارتها مركزياً. والمقصود هنا أنه إذا قامت أحد الإدارات بإنشاء مدرسة لغير المبصرين واقتطعت الإدارة من موارد التعليم الخاصة بها لتشغيل هذه المدرسة، فمن المرجح أن تمنع هذه الإدارة التحاق غير المبصرين من إداراتٍ أخرى بها لعدم رغبتها في الإنفاق على تعليم تلاميذ إدارةٍ أخرى. نعم، من الممكن أن تحصل الإدارة مصروفات تعليم من الوافدين إليها من الإدارات الأخرى، ولكن من أين لهؤلاء بمثل هذه المصروفات حال رفض الإدارة التي ينتمون إليها التكفل بهذه المصروفات؟
على المستوى اللامركزي
رضاء العملاء في الوقت الذي تستدعي فيه اقتصاديات الحجم شراء سلع معينة على المستوى المركزي، قد لا ترغب المدرسة في الحصول على هذه السلع تحديداً. إن التصريح للمدارس بشراء ما تريده وتحتاجه يرفع من مستوى رضاء العملاء، كما يرتفع بالمستوى العام لكفاءة الأداء.
سرعة تنفيذ العمليات ومرةً ثانية، إذا كانت اقتصاديات الحجم تقلل من تكلفة الوحدة في بعض السلع، فإن المدخرات الناتجة عنها قد لا يستفاد بها فى شىء إذا وصلت السلع المشتراه إلى المدارس متأخرةً ستة أشهر مثلاً. بينما السلع التي تشتريها المدرسة يمكن تسلمها يوم الاحتياج إليها.
دقة المعلومات التي يتم جمعها هناك بعض المعلومات التي يمكن أن يتم الحصول عليها على المستوى المحلي فقط؛ فمثلاً يجب أن تُمنح لمديري المدارس حرية تعيين ما يحتاجونه من مدرسين. ففي أثناء إجراء المقابلات الشخصية مع المتقدمين المرشحين، يمكن أن يكون لدى مدير المدرسة صورةً واضحةً لما يمكن أن يكون عليه هذا المدرس، وما إذا كان سيتمكن من التوائم والاندماج في مجتمع المدرسة، إلخ. إذاً فالمعلومات الدقيقة التي تتعلق بقدرة شخصٍ ما على العمل مع فريق المدرسة لا يمكن التوصل إليها إلا على المستوى المحلي.
سمات المدرسة الفعالة ذكرت سابقا
لامركزية تمويل التعليم
كما سبق وأشرنا، عندما تمنح صلاحيات جديدة لاتخاذ القرار وأدوار ومسئوليات جديدة، يجب أن تتاح الموارد المالية المطلوبة لتنفيذ ما تم منحة من صلاحيات. أما إذا لم يحدث هذا، فالاحتمال المؤكد أن تفشل جهود اللامركزية. في مصر، تقوم الوزارة المركزية بجمع الموارد العامة، مما يعني أن المستويات الأدنى من نظام التعليم تحصل على مواردها عن طريق تحويل مالي من الحكومة المركزية.
الممارسات الحالية: فى وضع الموازنات والتمويل
لاحظ: قد تحتاج أن تطلب من المتدربين أن يقدموا وصفاً للموازنات الحالية وإجراءات التمويل في مصر، أو قد تختار أن تقوم بعرض السيناريو التالي ثم تسألهم عما يحدث في مصر في ذات الشأن.
الإطار العام لدورة الموازنة العامة :
عند التعرف على النظام المالى المصرى يجب البدء بتعريف الموازنة المصرية، ووفقًا لما جاء به قانون الموازنة رقم 53 لسنة 1973 والمعدل بالقانون رقم 87 لسنة 2005، فإن الموازنة هى "البرنامج المالى للخطة عن سنة مالية مقبلة لتحقيق أهداف محددة، وذلك فى إطار الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، وطبقا للسياسة العامة للدولة. وتبدأ السنة المالية فى أول يوليو وتنتهى فى آخر يونيو من كل عام، وإذا لم يصدر قانون الموازنة العامة قبل بدأ السنة المالية يتم الصرف فى حود اعتمادات موازنة السنة المالية السابقة إلى حين اعتمادها.
دورة عداد الموازنة فى مصر: تخضع دورة إعداد الموازنة فى مصر إلى عدة مراحل، وهى:
1. مرحلة الإعداد:
أ) ترسل وزارة المالية منشور إعداد الموازنة إلى جميع الجهات والوحدات التابعة للموازنة العامة وهو يوضح القواعد والاجراءات التى يجب الالتزام بها عند إعداد موازنة الجهة
ب) تقوم كل جهة بإعداد مشروع موازنتها وتقديمة لوزارة المالية قبل بدأ السنة المالية الجديدة باربعة أشهر على الأقل (موعد غايته فبراير من كل عام)
2. تلتزم وزارة المالية بعرض مشروع الموازنة العامة على مجلس الوزراء وإحالتة إلى مجلس الشعب قبل بدء السنة المالية بثلاثة أشهر على الأقل (في شهر أبريل)
3. مرحلة الإقرار (التصديق):
أ) يتولى مجلس الشعب ممثلا فى لجنة الخطة والموازنة مناقشة مشروع الموازنة العامة وإعداد تقرير يعرض على المجلسل لإقرار الموازنة الجديدة حتى يبدأ العمل بها مع بداية السنة المالية.
ب) أتاح التعيل الدستورى إمكانية إدخال تعديلات على مشروع الموازنة على أن يتم تحديد كيفية توفير الموارد المالية لتلك الاقتراحات.
ج) بمجرد اعتماد الموازنة من مجلس الشعب يصدر قانون بربطها يسمى قانون ربط الموازنة.
د) أجاز المشرع امكانية زيادة ربط بعض بنود الموازنة من خلال ما يسمى بالتأشيرات العامة إذا اقتضت الظروف ذلك.
4. مرحلة تنفيذ الموازنة:
أ) بعد صدور قانون ربط الموازنة تبدأ قطاعات الموازنة (الجهاز الإدارى – الهيئات الخدمية – الإدارة المحلية) فى تنفيذ البرنامج المالى الخاص بها سواء اشتمل على انفاق أو تحصيل موارد.
ب) تخضع العمليات المالية التى تقوم بها الكيانات العامة أثناء التنفيذ لرقابة قبل الصرف من وزارة المالية ورقابة بعد الصرف من الجهاز المركزى للمحاسبات للتأكد من أن عمليات الصرف تتم فى اطار قانون ربط الموازنة.
5. مرحلة نتائج التنفيذ الفعلية وإعداد الحساب الختامى:
أ) تلتزم وزارة المالية بإحالة مشروعات قوانين الحسابات الختامية ونتائج تنفيذ الموازنة العامة للدولة إلى مجلس الشعب والجهاز المركزى للمحاسبات.
ب) يقدم الجهاز المركزى للمحاسبات تقريرة للمجلس بعد ستة أشهر من نهاية السنة المالية.
ج) تتولى السلطة التشريعية تقييم الإداء الحكومى بمناقشة هذا التقرير.
الانفاق الاستثمارى المتاح للوزارات القطاعية:
1. يضم ذلك استثمارات مديريات الوزارات الخدمية مثل الصحة والتعليم والتموين والزراعة والإسكان والشباب والرياضة والقوى العاملة.
2. لا تملك المحليات دوراُ فاعلاً فى مثل هذا النوع من الانفاق الإستثمارى نظراً لارتباطة بالخطط الاستراتيجية الخاصة بهذه الوزارات المركزية، لذلك لا تظهر هذه الاستثمارت فى موازنة المحافظة وإنما تظهر فى الموازنة الاستثمارية فى تلك الوزارة المركزية.
التوجه نحو اللامركزية فى مصر ومتطلبات لامركزية الموازنة:
إنه من الأهمية الإشارة إلى أن قانون الإدارة المحلية الحالى رقم 43 لسنة 1979 قد اتاح إطاراً للامركزية لم يتم تفعيلة بالصورة المتوقعة ولم يترجم عملياً إلى واقع فعلى من اللامركزية. فالملاحظ أنه مع مرور الوقت أصبحت قبضة السلطة المركزية وتشعباتها تزداد إلى حد أفقدت أى هامش للحرية للمحليات، وفى ظل تراكم العديد من المشكلات التى خلقها هذا الإطار المركزى للعمل كان لابد من البحث عن إعادة هيكلة للعلاقة بين المركز والمحليات.
إن النظام الحالي لموازنات القطاع الحكومى والتمويل في مصر يتطلب من المستويات الأدنى من نظام التعليم أن تضع خططاً خاصة بها أو قوائم رغباتها بالإضافة إلى متطلبات موازنة التنفيذ (عادةً ما يكون هذا مصحوباً بقائمة رغبات غير واقعية ومبالغ فيها؛ نتيجة لتوقع الحصول على نسبة ضئيلة من هذه المبالغ المطلوبة)، ثم تمريرها إلى الطبقات الأعلى من نظام التعليم، حيث تتجمع بشكل تراكمي في طريقها من المستويات الأدنى إلى الأعلى. بعد هذا تبدأ المفاوضات بين الحكومة المركزية (متمثلة في وزارة المالية) مع المحافظات ودواوين عموم الوزارات في نهاية الأمر، يتم اتخاذ مجموعة من القرارات، ثم يقوم مجلس الشعب بالتصديق عليها. بعد ذلك يتم إرسال الأموال إلى المستويات الأدنى التي تكون في حيرة من أمرها غير عالمين مقدار ما سيحصلون عليه في آخر الأمر أو مبررات حصولهم على هذه المبالغ.
بالإضافة إلى أن هذه العملية لا تتسم بالشفافية، فإنها لا تتسم بالعدل كذلك؛ حيث تحصل المحافظات الأكثر مهارة في التفاوض أو الوزراء الأكثر قوة في مجال الاقتصاد السياسي على أموال أكثر من غيرهم، وبالتالى يتفاوت إلى مدى بعيد نصيب الفرد من الإنفاق بين المحافظات. وعندما لا يكون لدى الناس يقين فيما يتعلق بقدر الأموال التي سيحصلون عليها من الوزارة المركزية بشكلٍ سنوي، يصبح التخطيط أمراً غاية في الصعوبة (لاحظ: ليس من الصعب وضع قوائم الرغبات، التي تُعد صرخة بعيدة تعبر عن خطة حقيقية تهدف الى تحسين الوضع العام للتعليم على مستوى المركز)، لهذا فإن أي كم من الأموال التي يتم الحصول عليها يكون هناك اتجاة لصرفها بعشوائية.
هل من طريقة أفضل؟
• ماذا لو اجتمع مديرو الإدارات بشكلٍ دوري مع مديري المدارس لمناقشة الاحتياجات وتبادل الآراء فيما يتعلق بالأولويات الملحة والاهتمامات والقضايا المشتركة؟
• ماذا لو قام مديرو المديريات (وكلاء الوزارة) بالاجتماع دورياُ مع مديري الإدارات لنفس الغرض؟
• ماذا لو تأسست الميزانية القومية على مثل هذا النوع من المناقشات والمحادثات بين القطاعات المختلفة؟
ولكن ماذا يحدث لو أن المفاوضات بين الوزارة المركزية والمحافظة قادت إلى ما يُطلق عليه القسمة/الانقسام الرأسي (شريحة مستقطعة من المنبع)، كأن تبقى نسبة 20% من الإنفاق الكلي على التعليم بالوزارة المركزية (الديوان العام)، ثم تُرحل النسبة المتبقية إلى المستويات الإدارية الأدنى وصولاً إلى المدرسة عبر سلسلة من معادلات التمويل؟ مرةً أخرى نكرر أنه في هذه الحالة لن يختلف الأمر من سنة إلى التالية عليها بأكثر من نسبة مئوية ضئيلة. هذا السيناريو سوف يسمح لكل مستوى من مستويات النظام بوضع إطارالانفاق متوسط المدى نظراً لأن الأموال التي سيحصل عليها ستكون: أ) متوقعة، ب) ملكاً له وتحت تصرفه. ففي ظل التمويل اللامركزي للتعليم، تصبح الأموال التي تحصل عليها المدرسة ملكاً لها ولا يكون لزاماً عليها أن تتفاوض للحصول عليها. كل ما سيكون مطلوباً حينها أن توضع خطة لضمان الاستخدام الأمثل لهذه الأموال.
معادلات التمويل
لاحظ: الهدف هنا هو ضمان فهم المتدربين لكيفية عمل معادلات التمويل بشكل عام وأن المعادلات هي وسيلة لتحقيق المساواة والعدالة في توزيع الأموال على الطبقات الأدنى من نظام التعليم. وإذا أعلنت اعتبارات ومحددات معادلة التمويل كما كان الحل أثناء تطبيق تجربة الباب الثاني عام 2008/09 وكما هو الحال في سياق الجهود الحالية، يمكن أن تتحقق الشفافية أيضاً في توزيع موارد الباب السادس.
كيف يتم تحديد المخصصات المالية المقررة لكل مديرية وإدارة تعليمية، باستخدام معادلة التمويل ؟
إن الهدف من معادلة التمويل هو ضمان العدالة والشفافية فى تخصيص الموارد المالية المتاحة لكل الجهات التعليمية على اختلاف مستوياتها، عند تدفق المخصصات المالية من المستوى المركزى إلى مستوى أقل من مستويات السلطة والنظام التعليمى (أى المدرسة).
بشكل عام، ترتكز كل معادلات التمويل تقريبًا على إحصائيات القيد المدرسى (أى عدد التلاميذ المقيدين بالمدارس). فإذا افترضنا أن وزارة التربية والتعليم بصدد توزيع ما قيمته مبلغ 10 ملايين جنيه مصرى على مدارس الفيوم الإسماعيلية والأقصر بناءً على معادلة التمويل المعتمدة فى حسابها على القيد المدرسى. فبالنظر إلى القيد الكلى كما هو مبين بالجدول (2)، نجد أن عدد التلاميذ بالمحافظات الثلاث يبلغ 846,174 طالبًا، وهو ما يعنى أن نصيب كل طالب سيبلغ 11,82 جنيهاً مصرياً (وذلك بقسمة المبالغ الكلية التي ستمنحها الوزارة على عدد الطلاب المقيدين بالمحافظات المستهدفة). ومن حاصل ضرب نصيب الطالب (خارج القسمة من الخطوة السابقة) فى عدد الطلاب المقيدين بكل محافظة، تنتج قيمة المخصصات المالية التى ستحصل عليها المحافظة/المديرية، وهى القيمة المبينة فى العمود الأخير من الجدول (2). وفى النهاية تحصل كل محافظة على قيم متساوية فيما يخص كل طالب مقيد بمدارسها.
جدول (2): نصيب الطالب وفقًا للقيد الإجمالى بمحافظتى الفيوم، الإسماعيلية، ومدينة الأقصر
المحافظة/ المديرية القيد المدرسى نصيب التلميذ الأموال الموزعة باستخدام معادلة التمويل
الفيوم 548,370 11.82 6,480,582
الإسماعيلية 201,384 11.82 2,379,936
الأقصر 96,420 11.82 1,139,482
المجموع 846,174 11.82 10,000,000
ويوضح جدول (3) كيفية توزيع المبالغ المالية المخصصة لكل إدارة تعليمية من الإدارات التابعة لها. فإذا ضربنا القيمة 11,82 ج.م (نصيب الطالب السابق)، فى عدد الطلاب المقيدين بكل إدارة تعليمية، نحصل على قيمة المبالغ الكلية المخصصة لكل إدارة من هذه الإدارات وفقًا لمعادلة التمويل.
جدول (3): نصيب الطالب وفقًا للقيد الإجمالى بالإدارات التعليمية لمدينة الأقصر
المركز/الإدارة القيد المدرسي نصيب التلميذ الأموال الموزعة باستخدام معادلة التمويل
البياضية 36,646 11.82 433,079
القرنة 23,303 11.82 275,393
مدينة الأقصر 36,471 11.82 431,011
المجموع 96,420 11.82 1,139,482
أخيراً، وبمجرد أن تصل المخصصات المالية إلى أحد الإدارات التعليمية، ولتكن إدارة القرنة التعيلمية (275,393 ج.م على سبيل المثال)، فبسهولة يتم تخصيص المبالغ الخاصة بكل مدرسة من خلال ناتج ضرب عدد الطلاب المقيدين بكل مدرسة مبلغ 11,82 ج.م.
ونظراً لأن عدد الطلاب بالفيوم يفوق عدد طلاب الأقصر، فإنه وفقًا لمعادلة التمويل سوف يتم تخصيص مبالغ مالية أكبر لمحافظة الفيوم مما يخصص لمدينة الأقصر. ولأن عدد طلاب إدارة البياضية التعليمية أكبر من عددهم بإدارة القرنة، تحصل البياضية على مبالغ مالية أكبر، وهو ما يحدث بنفس الطريقة على مستوى المدارس داخل المركز/الإدارة الواحدة، كالقرنة مثلاً. ، إذاً وطبقاً لمعادلة التمويل، تحصل كل إدارة تعليمية من الإدارات المشار إليها على مبلغ 11,82 جنيه لكل طالب مقيد بمدارسها، مما يحقق العدالة والشفافية، حيث يظهر جلياً للجميع مبرر حصول بعض المحافظات على أكثر مما تحصل عليه محافظات أخرى.
والمثال المطروح هنا غاية في البساطة، إذ يمكن أن تتدرج معادلة التمويل، كما سبقت الإشارة، إلى مستوياتٍ أكثر تعقيداً. وفيما يلي وصف للمعادلة التى تبنتها وزارة التربية والتعليم لتوصيل الموارد إلى مستوى المدرسة بالمحافظات التى سيتم بها
دليل تدريب المديريات
والإدارات حول
اللامركزية
و
لامركزية تمويل التعليم
مخصصات الباب السادس 2009/2010
ديسمبر 2009
القاهرة
دليل التدريب على تطبيق اللامركزية المالية
في ظل جهود وزارة التربية والتعليم لتطبيق اللامركزية المالية في التعليم على مستوى المديريات والإدارات التعليمية والمدارس في المحافظات المختلفة في ضوء النتائج الأولية لتطبيق اللامركزية على سبيل التجريب في محافظتي الإسماعيلية والفيوم ومدينة الأقصر، حيث طبقت التجربة على مخصصات الباب الثانى فقط، وسوف يتم التوسع في التطبيق في نطاق التجريب على نطاق أوسع (جميع محافظات الجمهورية).
في حالة تطبيق اللامركزية الكاملة في إدارة موارد الباب السادس، وهي مرحلة نأمل أن تتحقق في خلال عامٍ أو عامين من الآن، سيصل مستوى اللامركزية إلى المرحلة التي تكاد تتحقق فيها الحرية الكاملة للمستويات الأدنى من النظام التعليمي في التصرف في مخصصات الباب السادس بالشكل الذي يكون ملائماً لرؤية المديريات والإدارات التعليمية المدرجة ضمن أطر الإنفاق متوسط المدى (ـMTEFs).
إن المخصصات المالية المستهدف توجيهها للمحافظات ليكون قرار صرفها لامركزيًا مقيدة إلى حدٍ ما؛ حيث إن هذه المخصصات كانت مخصصة لتنفيذ بعض المشروعات الاستثمارية الهادفة لتطوير التعليم الفنى والبنية التحتية للتكنولوجيا بالمدارس. إلا أن الهدف من هذه التجربة هو التحرك قُدُماً نحو تحقيق لامركزية تقديم الخدمة التعليمية ضمن لامركزية عديد من القطاعات الخدمية على مستوى الجمهورية. ويعد الهدف من التوجه الكبير للدولة نحو لامركزية تقديم الخدمة التعليمية هو تمكين المستويات الأدنى في نظام التعليم من اتخاذ قراراتٍ تتعلق بإنفاق أموال الباب السادس على أفضل وجه، وبالتالي تكون مسئولةً عما تتخذه من إجراءات في هذا الشأن، بالإضافةِ إلى إشراك المجالس الشعبية المحلية (على مستوى المحافظات والمراكز) في هذه الممارسات. وتُعد هذه المشاركة حتمية ومن المسلمات؛ حيث إنها تُعد خطوةً على قدرٍ كبيرٍ من الأهمية نحو بناء علاقات المحاسبية الأفقية اللازمة لتحقيق اللامركزية بمعناها الصحيح. وتعد المحاسبية (المساءلة) الأفقية ضرورة لضمان تحقيق مصالح المواطنين؛ فهى تعنى خطوط المسئولية بين الكيانات الإدارية التى على نفس المستوى الإدارى أو الهيكلى. فمثلاً تكون المدرسة مسئولة أمام مجالس الأمناء بالمدارس نحو تحقيق أهداف محددة (تحددها خطة تحسين المدرسة)، وكذلك تكون الإدارة التعليمية مسئولة أمام المجلس المحلى الشعبى على مستوى المركز نحو تحقيق أهداف خطة الإدارة، وهكذا. وسوف يتم مناقشة هذا تفصيلاً فى موضع آخر من هذا الدليل.
ينقسم هذا الدليل إلى قسمين أساسيين:
1- إطار نظرى يوضح مفهوم اللامركزية وأسس تطبيقها
2- الإجراءات التي يمكن إتخاذها للتعامل مع مخصصات الباب السادس لامركزيا
يحتوي الإطار النظري في هذا الدليل على نقاط مناقشةٍ كثيرة عن اللامركزية بشكلٍ عام واللامركزية المالية بشكلٍ خاص. وتؤمن وزارة التربية والتعليم بأهمية إلمام كل المعنيين بهذا الجهد بالمفاهيم الأساسية المقدمة في هذا الجزء من الدليل. أما الجزء الخاص بتفاصيل الإجراءات التي تتخذ لتطبيق اللامركزية المالية على مخصصات الباب السادس، فيركز تحديداً على توزيع أموال الباب السادس التي سيتم تطبيق اللامركزية بشأنها، خاصة معادلات التمويل المستخدمة في توزيع هذه الأموال، وشروط استخدامها، وغير ذلك من اجراءات. ويتسم هذا الجزء من الدليل بأهميةٍ كبيرةٍ أيضا؛ حيث إنه يوضح ما تحقق حتى الآن حيال تطبيق لامركزية صرف هذه الأموال، بالإضافة إلى أنه يوضح ما يجب أن يتخذ من اجراءات، لكي تُكلل هذه التجربة بالنجاح.
الأهداف العامة للدليل:
1- يعتبر هذا الدليل مرجعا لكل الأطراف المعنية بتنفيذ/ تطبيق اللامركزية في إدارة موارد الباب السادس المخصصة لوزارة التربية والتعليم، والتي سوف توزع علي المديريات ثم الإدارات التعليمية المختلفة. ويقدم الدليل ردوداً لكل الأسئلة التي يمكن أن تطرأ على ذهن أيٍ من الجهات المعنية بالتنفيذ.
2- يعمل هذا الدليل على تنمية قدرات القائمين على تطبيق اللامركزية المالية.
الإطار النظرى حول جهود تطبيق اللامركزية
مقدمة:
في شهر مارس 2007، تم اتخاذ قرار بتطبيق أحد أساليب لامركزية تمويل التعليم. وخلال الفترة من يوليو 2007 وحتى يناير 2009، تم تصميم وتطوير هذا الأسلوب، كما تم مناقشة ووضع السياسات المطلوبة لدعم تنفيذ التجربة. وعليه تم تنفيذ التجربة في محافظتي الفيوم والإسماعيلية ومدينة الأقصر بدءً من شهر مارس 2009. وفيما يلي قائمة بالمجالات التي استهدفتها تلك التجربة:
• تصميم معادلات التمويل المستخدمة في تحريك/ تحويل موارد الباب الثاني من ديوان الوزارة إلى المحافظات، ومن المحافظات إلى الإدارات، ثم من الإدارات إلى المدارس والعمل بها
• وضع خطط التحسين بالمدارس وتحديد كيفية التصرف في هذه الأموال
• إجراءات التصديق على المخصصات المالية والموافقة الرأسية والأفقية
• الإجراءات الخاصة بأعمال المشتريات، وعمليات تسوية المخصصات المالية على مستوى المدرسة
• الوقوف على بنود المشتريات المسموح للمدارس الشراء منها للخدمات والسلع الخاصة بالباب الثاني
• المسئولية المدرسية عن كيفية إنفاق ما يصل إليها من أموال
• طرق ووسائل تحفيز المواطنين لمراقبة أنشطة المدرسة في هذا الشأن، ودعم مبدأ الشفافية
• مشاركة المواطنون في تمويل انشطة خطط التحسين المدرسية
تُعتبر جهود اللامركزية لموارد الباب السادس خطوةً تالية قائمة على التجربة الموضحة عاليه. والواقع أن اللامركزية هي أحد الأعمدة الرئيسية التي تقوم علها الخطة الاستراتيجية لتطوير التعليم بجمهورية مصر العربية: نحو نقلة نوعية للتعليم 2007/08 – 2011/12. ونظراً لأن وزارة التربية والتعليم تؤمن بأهمية الوصول بالمسئولين عن التنفيذ/ التطبيق إلى فهمٍ عميق لما يحمله مفهوم "اللامركزية" من معانٍ وتضمينات، فإنه من المهم أن يقدم هؤلاء المسئولين تغذيةً راجعة مفيدة أثناء عملية التطبيق خلال الأعوام القليلة القادمة، لذلك يجب أن يكون هناك شركاء على نفس المستوى من الفهم في هذا الشأن.
بعض المفاهيم الأساسية:
• اللامركزية
ملاحظة: قبل أن يبدأ المدرب في استعراض هذا المفهوم، قد يطرح السؤال التالي على المتدربين: ما الذي يجعل نظاماً ما مركزياً وما الذي يجعله لامركزيًا؟ أي ما سمات النظم المركزية وما سمات النظم اللامركزية؟
يبين شكل (1) نظام التعليم في ضوء اللامركزية وفي ضوء النظام اللامركزي.
شكل (1): الفرق بين المركزية واللامركزية في مجال التعليم
تمثل النقاط الموجودة بالشكل الوظائف والأدوار والمسئوليات والقرارات المختلفة التي يتم صناعتها واتخاذها في المستويات المختلفة لنظام التعليم (في الواقع العملي هناك المئات من هذه الوظائف). كما يصور الشكل في نظام التعليم المركزي، تمارس معظم الوظائف على المستوى المركزي، بينما تمارس معظم تلك الوظائف في المستويات الأدنى من النظام، في نظام التعليم اللامركزي.
• أبعاد اللامركزية
ملاحظة: إن الهدف الأساسي من هذا الجزء هو الوصول إلى تحديد الأبعاد الكثيرة للامركزية. وفيما يلي هذه الأبعاد:
1- مستويات نقل الوظائف والاختصاصات (المديرية، والإدارة، والمدرسة)
2- أنواع اللامركزية التي يجب وضعها في الاعتبار: السياسية، والإدارية، والمالية
3- الدرجات المختلفة للامركزية (عدم التركيز و نقل المهام)
بينما اللامركزية هي العملية التي يتم بها تحويل نظام أكثر مركزية إلى نظامٍ على قدرٍ أعلى من اللامركزية. على أن هناك الكثير من الأبعاد التي يجب أخذها في الاعتبار.
• مستويات نقل الوظائف والاختصاصات
هناك البعد الخاص بالمستويات التى يتم نقل هذه المهام إليها فى النظام
سؤال: إذا نظرنا إلى مصر كبناءٍ سياسي، أين يمكن أن نضع الاختصاصات المختلفة في ظل نظامٍ لامركزي؟
يوضح شكل (2) بعض الوظائف التي يمكن نقلها من المركز (الوزارة) إلى المديرية أو الإدارة أو المدرسة.
شكل (2): الوظائف التي يمكن نقلها من المركز (الوزارة) إلى المديرية أو الإدارة أو المدرسة.
• أنواع اللامركزية
يمكن تصنيف كل الوظائف التي يؤديها نظام التعليم في ثلاث مجموعات، حيث يمكن الصول إلى ثلاث أنواع من اللامركزية.
1- لامركزية سياسية
2- لامركزية إدارية
3- لامركزية مالية
سؤال: هل يمكن للمتدرب أن يعطي أمثلةٍ لكلٍ من هذه التصنيفات؟
اللامركزية السياسية:
تتعلق اللامركزية السياسية بتوفير درجة أعلى من الديمقراطية للمستويات المحلية؛ لضمان درجة عالية من المشاركة المجتمعية فى صنع القرار، وذلك عندما تنشط العملية السياسية (الممارسات السياسية). وتعني الامركزية السياسية بقيام المواطنين بانتخاب ممثليهم في الأجهزة السياسية (المجالس الشعبية المنتخبة)، والتي تضع السياسات الحاكمة لمستوىً ما من مستويات السلطة – على المستويات الجغرافية الأصغر بالدولة، بدءاً بالمحافظة، فالمركز فالمحليات. وتُعد المجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء مثالاً للامركزية السياسية في مصر. غير أن وجود الكيانات السياسية في حد ذاته ليس كافياً؛ فمن الضروري إلى جانب ذلك أن تتوفر حرية وضع السياسات وإتاحة صنع واتخاذ القرار لأدنى مستوى من مستويات السلم الإدارى، مع إمكانية مساءلة الجهة الإدارية في تنفيذ هذه السياسات؛ لضمان تحقيق الأهداف الموضوعة. وما لم يتحقق هذا، لا يمكن القول بأن اللامركزية السياسية قد تحققت.
اللامركزية الإدارية:
هي تطبيق اللامركزية فيما يخص شئون إدارة العملية التعليمية بنقل الوظائف والإختصاصات إلى أدنى مستوى ممكن من مستويات نظام التعليم. ، وقد يعتقد البعض أن مجرد وجود هذه الكيانات هو في حد ذاته لامركزية، غير أن هذا غير صحيح إلى أن يتم نقل وظائف إدارية أكثر وأكثر من مستوى المركز إلى هذه المستويات من الأقل، فالأقل.
اللامركزية المالية:
تظهر اللامركزية المالية عندما يمكن للمستويات الأدنى من النظام أن تمنح صلاحيات أوسع فى الحصول على، وجمع مواردها المالية، وأن تتحكم في كيفية إنفاق ما يصل إليها من أموال، بما يحقق استخدامًا أفضل للموارد المتاحة. وعندما يُمكن لمستويات السلطة الأدنى أن تجمع وتحتفظ بالأموال، فإنه يمكن أن نطلق على هذا "اللامركزية المالية"، وعندما يمكن لهذه المستويات أن تقرر كيفية إنفاق هذه الأموال، نطلق على هذا "لامركزية التمويل". وتعتبر التجربة التي تمت لتطبيق لامركزية مخصصات الباب الثاني (شراء السلع والخدمات) بكلٍ من محافظتى الفيوم والإسماعيلية ومدينة الأقصر مثالاً للامركزية التمويل، حيث تم تحويل الأموال من المركز (الوزارة) إلى المدارس التي مُنِحَتْ حرية الإنفاق طبقاً لاحتياجاتها في حدود المسموح به في نطاق الباب الثاني. فقد كان من حق المدرسة الاحتفاظ بالأموال المحولة إليها وإنفاقها طبقاً لم حددته بخطة التحسين الخاصة بها.
عند التفكير في كل ما يجب أن يحدث بالنسبة لنظام التعليم، وفي القرارات المطلوب اتخاذها والوظائف التي يجب القيام بها، تتضح ضرورة تحقيق اللامركزية بأنواعها الثلاث التي سبق الإشارة إليها؛ فهناك حاجة لإتاحة مشاركة أكبر للمجتمع فى تحديد أولوياته من الخدمات التعليمية، وهناك حاجة إلى منح مزيد من الصلاحيات للمستويات الأدنى فى السلم الإدارى لنظام التعليم للقيام بوظائفه بالكفاءة المرجوة، كذلك هناك حاجة إلى إتاحة تمويل لامركزى للمستويات الأدنى لتحقيق مخططات التطوير الخاصة بها.
تعتبر مسئوليات الإنفاق أو المسئوليات الوظيفية هى الأساس الأول الذى تقوم عليه اللامركزية المالية لأنها تحدد من يقوم بماذا، بمعنى آخر، ما الوظائف التى يجب أن يضطلع بها كل مستوى من المستويات الإدارية الحكومية بقدر كبير من الاختصاصات التى يتسع نطاقها ليشمل مجالات عديدة ومتشعبة بحيث تكاد تشمل أغلبية الخدمات العامة فى نطاق الوحدات المحلية. ويعتبر هذا الأسلوب تطبيقًا سليمًا للمبادئ العامة التى يقوم عليها النظام المحلى والتى تقضى بأن يشكل اختصاص الوحدات المحلية كل ما يهم سكان تلك المحليات.
تقوم معظم الحجج والبراهين النظرية على أن اللامركزية المالية من شأنها تحسين كفاءة تخصيص الموارد على أساس أن الأجهزة المحلية لديها معلومات أفضل عن السكان المحليين وهو ما ينعكس فى الاستجابة لمطالبهم واحتياجاتهم من السلع والخدمات. يضاف إلى ذلك أن اللامركزية المالية تشجع المنافسة بين المؤسسات المحلية المختلفة بما يعنى إعطاء الفرصة للمواطن المحلى للاختيار من بينها بترك تلك التى لا تتوافق مع متطلباته سواء من حيث الجودة أو التكلفة، والذهاب إلى كيان آخر أكثر ملاءمة لتفضيلاته.
تستطيع اللامركزية المالية، نظريًا على الأقل، أن تعمل على تقوية وإكمال إجراءات توسيع نطاق المشاركة الشعبية عن طريق جعل الحكومة أكثر قربًا من الناس، وعن طريق منح تسهيلات لقيام المجتمع المحلى بتحديد للقضايا والمشكلات التى تواجهه. وفى هذا الإطار يتمكن المواطنون من المشاركة أيضا وإتاحة مزيد من الثقة وقبول القرارات السياسية، وهكذا يمكن أن تؤدى اللامركزية إلى زيادة الخيارات المحلية واعتبار الموظفين المحليين مسئولين عما يفعلونه وكيف يفعلونه. ويترتب على هذا أن تكون الحكومة أكثر قربًا من الناس وتعزيز المساءلة وتقليل الفساد. فمن المفترض أن يكون المواطن على دراية أكبر بتصرفات الأجهزة المحلية أكثر من درايته بتصرفات الأجهزة المركزية.
الدرجات المتنوعة من اللامركزية:
• عدم التركيز
يشير مصطلح عدم التركيز إلى عملية نقل السلطة والمسئولية إلى مستويات أدنى من المستويات الإدارية داخل المنظومة ذاتها، على سبيل المثال، من المديرية إلى مستوى الإدارة التعليمية. هناك مثالٌ آخر على هذا، وهم الموظفون الماليون العاملون بالإدارات التعليمية، فهم أيضاً أفرادٌ من المستوى المركزي يعملون بالمستويات الأدنى من السُلطة ويخضعون لمساءلة المركز.
• نقل السلطات:
يتضمن مصطلح نقل السلطة نقل بعض السلطات والمسئوليات من المستوى المركزي إلى المستويات الأدنى. ويتم الوصول إلى هذا المستوى من اللامركزية عندما يقوم باتخاذ القرار أفرادٌ يعملون بالمستويات الأدنى في نفس النظام، وعندما يكون هؤلاء الأفراد قد تم تعيينهم عن طريق أفرادٍ آخرين على نفس المستوى من النظام، وما يترتب على ذلك من إمكانية مساءلتهم على ذات المستوى. هذا النوع من المحاسبية الأفقية يعتبر عنصراً هاماً من عناصر اللامركزية (كما تبين الأسهم في الشكل رقم 3).
سؤال: بما أن المعلم يتم تعيينه من قِبَل السلطة المركزية ولا يخضع خضوعاً حقيقياً لمساءلة مدير المدرسة، هل يمكن لمدير المدرسة أن يقوم بفصل معلم من وظيفته؟ وهل يُعد هذا مثالٌ آخر على عدم التركيز؟
شكل (3): الفرق بين عدم التركيز ونقل السلطة
يوضح شكل (3) الفرق بين عدم التركيز ونقل السلطات حيث يلاحظ أن كل مستوى من مستويات النظام يعبر عنه بنمطٍ مختلف من الخطوط. ففي حالة عدم التركيز تجد أن مستوى المركز يحتوي على خطوط (عرضية/ أفقية)، كما أن الأشخاص القائمين على العمل ضمن المستويات المختلفة للنظام معبر عنهم بدوائر تظللها أيضًا خطوط من ذات النمط (عرضية/ أفقية)، وذلك يعني أنهم ينتمون إلى المركز. أما في حالة نقل السلطات، فتكون الدوائر مظللةً بخطوط عرضية/ أفقية وهم موظفين مركزيين بالمستوى المركزي فقط. بينما تكون الدوائر مظللة بخطوط رأسية مائلة على مستوى المديرية من ذات نمط المستوى الإدارى (تعبيراً عن موظفين ينتمون لذات المستوى).
كما يمكن أيضاً ملاحظة العلاقات القوية للمحاسبية (الممثلة بالأسهم الداكنة) وهي تشير إلى كل مستوىً من مستويات الحكم/ السلطة/ اتخاذ القرار). بينما تسعى محاولات نقل السلطات إلى تأسيس وتقوية المحاسبية الأفقية، نجد أنه لا يمكنها، بل لا يجب عليها أبداً، أن تزيل روابط المحاسبية الرأسية، فالروابط الرأسية هامةٌ وحيوية لضمان الأداء الكفء لمستويات النظام المختلفة. وتجدر الإشارة إلى أن رؤية اللامركزية الصادرة عن كل من وزارتى التربية والتعليم والتنمية المحلية ستكون مزيجاً من عدم التركيز ونقل السلطات.
لماذا تلجأ الحكومات إلى اللامركزية؟
ملاحظة: يجب أن تسأل المشاركين عن مبررات اتجاه مصر للامركزية.
الشكل (4): موقف التعليم فى ظل نظام تعليم مركزى
يمكن تلخيص الشكل في الآتي:
1- ينتخب المواطنون ممثليهم في مجلس الشعب.
2- يقوم البرلمان بسن قوانين معينة يقوم بتطبيقها واتباعها نظام التعليم (مثل: قانون التعليم، قانون الخدمة المدنية، قانون الإدارة المحلية).
3- في إطار هذه القوانين، تضع وزارة التربية والتعليم عدداً من السياسات.
4- تقوم وزارة التربية والتعليم بإدارة شئون التعليم، متحملة مسئولية الكثير من عناصره بنفسها، ومسندة بعضاً منها للمديريات والإدارات والمدارس.
5- تعد المدرسة هي الوحدة الرئيسية، ووحدة الفعل الأولى من وحدات نظام التعليم التي تقوم بتقديم الخدمات التعليمية للمواطنين، فهي المكان الذي تجرى في حجراته عملية التعلم.
6- إذا لم يتوافر لدى الآباء وأولياء الأمور (المواطنون) الرضاء التام عن أداء المدرسة، ما الذي يمكن أن يفعلوه؟ الشيء الوحيد الذي يمتلكونه هو إعلام ممثليهم من أعضاء مجلس الشعب بواقع الأمور ومصادر الشكوى.
7- يقوم مجلس الشعب بدوره باستدعاء وزير التربية والتعليم لجلسة استماع عن قضية تعليمية في مدرسة ما، ما الذي يمكن للوزير أن يفعله في هذه الحالة؟ هل تلاحظ مدى المسافة التي تفصله عن المدرسة موطن الشكوى؟ ما مقدار التحكم الحقيقي الذي يمتلكه الوزير فيما تفعله المدرسة؟
يبين الشكل مدى طول دورة المحاسبية، إنها بالغة الكبر. وكنتيجةٍ لهذا، تصبح لدينا محاسبية ضئيلة يصحبها ضعفٌ شديد في تقديم الخدمة. لاحظ أيضاً مدى ضآلة المشاركة من قِبَل المواطنين.
شكل (5): موقف التعليم فى ظل نظام تعليم لا مركزى
يوضح هذا الشكل أنه فى ظل نظام تعليم لا مركزى يكون هناك مجال أكبر من مشاركة المواطنين، فهم يقومون بانتخاب ممثليهم في مجلس الشعب والمجالس الشعبية المحلية ومجالس الأمناء. يمكنك أيضاً أن ترى العلاقات القوية للمحاسبية الأفقية على كلِ مستوىً من مستويات النظام (ما بين أجهزة الحكم المحلى على كل مستوى والأجهزة الإدارية على كل مستوى). لذا فعندما يكون أداء المدرسة ضعيفاً، يمكن للآباء/ المواطنين (العملاء الذين يتلقون الخدمة) أن يتقدموا بالشكوى لمجلس الأمناء، كما يمكن أيضاً للآباء أن يقدموا شكواهم إلى ممثليهم في المجلس الشعبي المحلي. ونظراً لوجود علاقات المحاسبية الأفقية القوية، يمكن اتخاذ القرار وتنفيذه على نحوٍ أسرع مما يمكن حدوثه في ظل نظام تعليم مركزي. يمكن أيضاً لمجلس الأمناء أن يوجه مدير المدرسة لتحسين الأداء، وكذلك يمكن أن يفعل مدير الإدراة التعليمية (الذي يمكن بدوره أن يكون قد حصل على تعليمات تتعلق بذات الأمر من المجلس الشعبي المحلي). ونتيجة لتقريب مسافات المحاسبية وتقويتها، نحصل على قدرٍ أعلى من المحاسبية وخدمةٍ أكثر جودة.
لماذا إذن تقوم الحكومات بتطبيق اللامركزية؟
بعد شرح كلٍ من الشكلين السابقين يمكن تكليف المتدربين بتلخيص مبررات الحكومات للتحول إلى اللامركزية، التي يمكن تلخيصها فيما يلي:
1- زيادة مشاركة المواطنين ودعم الديمقراطية.
2- جعل التعليم في نطاق محاسبية المواطنين.
3- تحسين مستوى تقديم الخدمات التعليمية، ورضاء العملاء (الطلاب، والآباء، وأصحاب الأعمال فى المجتمع، والمجتمع ككل). ولما كانت المدرسة هى وحدة الفعل الرئيسة فى النظام، فكلما اقتربت سلطة اتخاذ القرار منها، كلما كانت الاستجابة إلى متطلبات التطوير والتحسين أسرع، وأكثر فعالية.
4- سياسة أفضل فى استخدام الموارد المحلية التى تتسم بالندرة كما أشارت لذلك نتائج التجارب الدولية.
5- تساهم بشكل واسع فى زيادة الموارد المتاحة للقطاعات الخدمية، ولا سيما لقطاع التعليم.
كيف تطبق اللامركزية؟
لاحظ: الهدف من هذا الجزء هو الوصول بالمتدربين، ومن ثم المسئولين فى المديريات والإدارات التعليمية وكافة العاملين فى الحقل التعليمى إلي الوقوف على أهمية وجود أسباب وجيهة لجعل بعض الوظائف والمهام أكثر مركزية وبعضها الآخر أكثر لامركزية.
يماثل الشكل (6) الشكل (2)، غير أن علامات الاستفهام المدرجة هنا لا تطلب تحديد "موقع" وضع وظيفةٍ أو مهمةٍ ما على مستوىً معين، بل تطرح تساؤلاً عن "الأسس التي تم عليها اتخاذ القرار".
شكل (6): الوظائف على المستوى المركزي واللامركزي
لاحظ: يمكنك هنا أن تطلب من المتدربين بعض مبرارات وضعهم وظائف معينة على مستوىً أكثر مركزية، ولماذا يجب وضع بعضها الآخر على مستوى أكثر لامركزية.
عندما يتم إسناد الوظائف إلى مستوياتٍ معينة من النظام أثناء عملية التحول إلى اللامركزية لأسبابٍ سياسيةٍ بحته، تصبح النتيجة النهائية نظاماً مثقلاً بالمشكلات غير قادرٍ على أداء وظيفته. عندئذ يُقال أن "اللامركزية نظامٌ لا طائل" منه ويستخدم البعض هذه الحجة كمبرر للعودة إلى ما كانت عليه الأمور قبلاً. عند التحول إلى نظام تعليم لامركزي ناجح يجب أن نضعَ تصميماً عقلانياً حيث هناك أسبابا وجيهة لبقاء بعض الوظائف أكثر مركزيةً ونقل بعضها إلى مستوياتٍ أكثر لامركزية.
ما هو إذن دور المركز فى ظل توجه الدولة نحو تطبيق اللامركزية:
فى ظل النموذج اللامركزى لتقديم الخدمات، تقوم المحليات بالدور الرئيسي فى تحمل مسئولية توفير السلع والخدمات العامة على المستوى المحلى، وفى كل العمليات والخطوات فإن السلطة المحلية تكون أكثر كفاءة مقارنة بالسلطة المركزية إذ أنها – السلطة المحليه – الأقرب للمواطن وظروفة وطبيعة العلاقات بين الأفراد فى المجتمع المحلى. فى المقابل فإن السلطة المركزية تصبح المسئولة عن وضع الاطار الاستراتيجى للعمل المحلى، فاللامركزية تعنى تغيير فى طبيعة الدور المركزى ولا تعنى إلغائه. ففى الأدبيات والتجارب الدولية، فإن السلطة المركزية تكون مسئولة عن:
1. وضع استراتيجية العمل للوزارات والمؤسسات ثم السياسة العامة للعمل وفى هذا الاطار تصبح المحليات امتداد فعال للسلطة التنفيذية فى تنفيذ الأهداف والسياسة العامة.
2. تقوم السلطة المركزية بتوفير إما التمويل الكلى أو الجزئى للمشروعات المختلفة
3. وضع المعايير الخاصة بالخدمات العامة والدليل الإرشادى لعمل المحليات أثناء تقديم الخدمة .
4. تقديم الدعم والمساندة للمحليات والمتابعة والإشراف والرقابة من خلال تنظيم العلاقات بين المستوى المركزى والمستوى المحلى
5. يدعم المركز مبدأ العدالة والمساواة فى توزيع الموارد بين الجهات المحلية المختلفة، وذلك إذا إنشئ على المستوى المركزى وحدة مركزية تختص بمتابعة تطبيق سياسة اللامركزية فى القطاع.
والسؤال هنا، لماذا نجحت دول فى تطبيق اللامركزية، بينما أخفقت أخرى فى تطبيقها؟
لقد اعتمدت وزارة التربية والتعليم في توجهها نحو اللامركزية على مبدأين أساسيين، هما:
• أولاً: نظراً لأن الإصلاح المتمركز على المدرسة يعد في قلب الخطة الاستراتبجية لتطوير التعليم، فقد لعبت خصائص المدارس الفعالة دوراً رئيسياً في التأثير على رؤية وزارة التربية والتعليم عما يجب أن يكون عليه نظام التعليم في ظل تطبيق سياسة اللامركزية. وبشكلٍ محدد، تقوم الوزارة بتصميم النظام الذي سوف يساعدها في تحفيز المدارس للوصول إلى هذه الخصائص، والتي تتلخص فيما يلي:
لها سلطة التحكم في الميزانيات والأفراد
لها القدرة على تكوين فرق صنع واتخاذ القرار من المعلمين وتكوين ثقافة مهنية بينهم
لها قدرة التركيز على التحسين المستمر من خلال التنمية المهنية المستدامة على مستوى المدرسة في كلٍ من المنهج وطرق التعليم والتعلم والمهارات الإدارية.
أن تنشئ نظاما مطورًا لتبادل المعلومات الخاصة بالمدرسة مع شريحة واسعة من المواطنين.
أن تضع طرقًا لإثابة أداء العاملين، وبما يحقق الأهداف، ويضع حداً للممارسات التي لا تحقق أهداف المدرسة.
أن تخضع لقيادة مديرين يمكنهم تيسير وإدارة التغيير.
أن تستخدم أهدافًا ذات مستويات أعلى ومعايير وعلامات مرجعية لتركيز جهود التطوير على تغيير المنهج وطرق التعليم/التعلم.
فعلى سبيل المثال، إذا كان للمدرسة الفعالة سلطة إدارة الميزانيات والأفراد، فيقترح أن تضمن الرؤية الناشئة لوزارة التربية والتعليم ما يلي:
1- وصول الأموال إلى المدارس عبر معادلة تمويل في أوقاتٍ منتظمة من العام الدراسي.
2- قيام المدارس بوضع خطط التحسين المدرسي ووضع الأولويات للتصرف وذلك فى ضوء ما يصلها من أموال.
بعد تحقق الخطوتين السابقتين بكفاء يمكن أن تقوم المدارس بتعيين المدرسين وطاقم العاملين بها.
• ثانيًا: هناك مبدأ رئيسي آخر كان مؤثراً في تكوين رؤية وزارة التربية والتعليم لنظام التعليم اللامركزي الذي تريده، وهو مبدأ الدعم Subsydiarity. ويقر هذا المبدأ قيام المستويات الأعلى من نظام التعليم بالمهام التي لا تستطيع أن تقوم المستويات الأدنى بأدائها بنفسها. وعند التفكير فيما يجب ولا يجب أن يفعله أدنى مستويات النظام التعليم، هناك عدد من العوامل التي يجب وضعها في الاعتبار.
وبالمثل، يرجح عامل اقتصاديات الحجم الإبقاء على بعض الوظائف لكي يتم تنفيذها على المستوى المركزى (مثل شراء بعض الخدمات والسلع، وضع نظم الامتحانات والتقويم، وضع وتطوير المناهج)، بينما يمكن في ذات الوقت أن يرجح عامل السرعة فى إتمام وتنفيذ العمليات ورضاء العملاء أن يتم نقل بعض الوظائف إلى المستوى اللامركزي (مثل شراء معظم السلع والخدمات، والحكم على مدى جودة أحد الموردين) وذلك لضمان حصول المدارس على احتياجاتها الفعلية وليس ما يفرضه عليها المركز (الوزارة).
نجد أحياناً أن بعض القوى لا تتفق أو تتصارع وبعضها البعض، حيث أن هناك فوائد من كلٍ من المركزية واللامركزية. فعلى سبيل المثال، عند مقارنة الفوائد التي يمكن أن نجنيها من اقتصاديات الحجم بتلك التي نجنيها من سرعة إجراء العمليات ورضاء العملاء، يمكن أن نفهم أن بعض السلع والخدمات يجب أن تقوم المدرسة بشرائها، بينما يفضل أن يقوم المركز بشراء البعض الآخر؛ لأسباب عديدة منها اقتصاديات الحجم، وعدم توافر القدرة المحلية على شراء سلع أو خدمات معينة. بالإضافة إلى ما سبق، هناك بعض الوظائف التى يجب أن يضطلع بها المركز، فمثلاً يجب أن تقوم الوزارة المركزية بوضع المناهج القومية، والمبرر هنا أنه لو سُمِحَ لكل إدارة بوضع المناهج الخاصة بها سيجد التلاميذ صعوبة كبيرة في التحويل من مدرسة في إدارةٍ ما إلى مدرسة في إدارة أخرى.
إن سمات المدرسة الفعالة قد تُملي أن يتم إسناد بعض الوظائف إلى المدارس (أي حرية إدارة الميزانيات الخاصة بها)، بينما تفرض الضرورة أن يكون هناك "سوقٌ قوميٌ" للمعلمين، مما يشير إلى ضرورة قيام الوزارة المركزية بوضع سلم وظيفي لترقي المعلمين، بالإضافة إلى المعايير المطلوبة للترقي من درجة إلى أخرى. أما دقة المعلومات المحلية فقد تعني أن يقوم مدير المدرسة وأولياء أمور تلاميذ المدرسة، والذين يعرفون المعلمين أكثر من غيرهم، بتحديد من الذي يستحق الترقي، ولكن طبقاً لمعايير قومية تشجع وجود سوق عمل قومي (وبالتالي تشجع كفاءة عناصر هذا السوق). هذه مجرد أمثلة، فهناك عشرات، بل ومئات الوظائف التي تحتاج أن يتم تحديد مواقعها عبر المستويات المختلفة لنظام التعليم، بالإضافة إلى خمس أو ست عوامل يجب وضعها في الاعتبار عند تحديد الموقع النهائي لهذه الوظائف. بالإضافة إلى ذلك، هناك بالطبع حقائق سياسية معينة يجب أيضاً وضعها في الاعتبار.
جدول (1): أمثلة وتعريفات لكل من العوامل أو الاعتبارات السابق الإشارة إليها
العوامل التوقعات / أمثلة
على المستوى المركزي
اقتصاديات الحجم الشراء بكميات كبيرة يمكن أن يؤدي إلى خفض تكلفة الوحدة، وبالتالي فإن بعض المشتريات من الأفضل أن تتم على المستوى المركزي في محاولة لإعادة توظيف المبالغ التي يمكن توفيرها. غير أن سرعة إجراء المعاملات ورضاء العملاء تُبرزُ اتجاهاً معاكساً لإسناد الكثير من المشتريات إلى لمستوى المركزي.
نجد أيضاً أن تصميم ووضع المناهج يمكن أن يكون ذو تكلفةٍ عالية إذا تم على المستوى المحلي، لذا فمن الممكن اكتساب اقتصاديات الحجم عن طريق وضع المناهج على المستوى القومي. هذا بالإضافة إلى أنه من الضرورى أن يتم إعداد مناهج قومية لجميع التلاميذ؛ وذلك لضمان التماسك الاجتماعى ، مع إمكانية إتاحة مساحة محددة بها لإضفاء الصبغة الإقليمية على تلك المناهج؛ لخدمة أهداف تنمية المجتمعات المحلية.
الأهداف القومية من الضروري وضع معايير قومية للأداء على المستوى المركزي (القومي) لضمان وصول خريجي المدارس بأنواعها (الابتدائية والإعدادية والثانوية) إلى نفس المستوى من التعلم، والمهارات والكفاءات.
وهذا مما يدعو أيضاً إلى وضع المناهج وبعض الامتحانات على المستوى المركزي.
الأسواق القومية يجب أن يحصل الناجحون من خريجي المدارس على نفس القدر من المعارف الأساسية التي تساعد أصحاب العمل على توقع ما يمتلكه هؤلاء الخريجون من مهارات أساسية. وتبرز هذه الأهمية بشكلٍ أكثر وضوحًا فيما يتعلق بخريجي المدارس الثانوية.
وتستفيد الدولةُ كثيراً من وجود سوقٍ قومي للمدرسين؛ حيث إن مؤهلات المدرس نفس واحدة في كل مكان في مصر، وحيث تتماشى الرواتب تقريباً مع مؤهلات المدرسين، وهو ما يسمح للمدرس بالعمل في أي مدرسة في أنحاء مصر.
فائض وحدات الحكم المحلي إن الأسر التي تتحرك من أي مكانٍ بمصر – أي من إحدى وحدات الحكم المحلي (أي المركز و/أو المحافظة) – إلى مكانٍ آخر تحتاج ضمانات تتيح لأبنائها سهولة الالتحاق بمدرسةٍ جديدة وإمكانية استمرارهم في نفس مسيرة التعليم التي بدأوها بمدارسهم القديمة.
ولأن عدد غير المبصرين بمصر ضئيلٌ للغاية، فليس من الحكمة إنشاء مدارس خاصة بهم في كل إدارة، بل أنه ليس من الحكمة إنشاء مدرسةٍ من هذا النوع في كل محافظة. ولهذا فمن الممكن أن يتم إنشاء هذه المدارس وإدارتها مركزياً. والمقصود هنا أنه إذا قامت أحد الإدارات بإنشاء مدرسة لغير المبصرين واقتطعت الإدارة من موارد التعليم الخاصة بها لتشغيل هذه المدرسة، فمن المرجح أن تمنع هذه الإدارة التحاق غير المبصرين من إداراتٍ أخرى بها لعدم رغبتها في الإنفاق على تعليم تلاميذ إدارةٍ أخرى. نعم، من الممكن أن تحصل الإدارة مصروفات تعليم من الوافدين إليها من الإدارات الأخرى، ولكن من أين لهؤلاء بمثل هذه المصروفات حال رفض الإدارة التي ينتمون إليها التكفل بهذه المصروفات؟
على المستوى اللامركزي
رضاء العملاء في الوقت الذي تستدعي فيه اقتصاديات الحجم شراء سلع معينة على المستوى المركزي، قد لا ترغب المدرسة في الحصول على هذه السلع تحديداً. إن التصريح للمدارس بشراء ما تريده وتحتاجه يرفع من مستوى رضاء العملاء، كما يرتفع بالمستوى العام لكفاءة الأداء.
سرعة تنفيذ العمليات ومرةً ثانية، إذا كانت اقتصاديات الحجم تقلل من تكلفة الوحدة في بعض السلع، فإن المدخرات الناتجة عنها قد لا يستفاد بها فى شىء إذا وصلت السلع المشتراه إلى المدارس متأخرةً ستة أشهر مثلاً. بينما السلع التي تشتريها المدرسة يمكن تسلمها يوم الاحتياج إليها.
دقة المعلومات التي يتم جمعها هناك بعض المعلومات التي يمكن أن يتم الحصول عليها على المستوى المحلي فقط؛ فمثلاً يجب أن تُمنح لمديري المدارس حرية تعيين ما يحتاجونه من مدرسين. ففي أثناء إجراء المقابلات الشخصية مع المتقدمين المرشحين، يمكن أن يكون لدى مدير المدرسة صورةً واضحةً لما يمكن أن يكون عليه هذا المدرس، وما إذا كان سيتمكن من التوائم والاندماج في مجتمع المدرسة، إلخ. إذاً فالمعلومات الدقيقة التي تتعلق بقدرة شخصٍ ما على العمل مع فريق المدرسة لا يمكن التوصل إليها إلا على المستوى المحلي.
سمات المدرسة الفعالة ذكرت سابقا
لامركزية تمويل التعليم
كما سبق وأشرنا، عندما تمنح صلاحيات جديدة لاتخاذ القرار وأدوار ومسئوليات جديدة، يجب أن تتاح الموارد المالية المطلوبة لتنفيذ ما تم منحة من صلاحيات. أما إذا لم يحدث هذا، فالاحتمال المؤكد أن تفشل جهود اللامركزية. في مصر، تقوم الوزارة المركزية بجمع الموارد العامة، مما يعني أن المستويات الأدنى من نظام التعليم تحصل على مواردها عن طريق تحويل مالي من الحكومة المركزية.
الممارسات الحالية: فى وضع الموازنات والتمويل
لاحظ: قد تحتاج أن تطلب من المتدربين أن يقدموا وصفاً للموازنات الحالية وإجراءات التمويل في مصر، أو قد تختار أن تقوم بعرض السيناريو التالي ثم تسألهم عما يحدث في مصر في ذات الشأن.
الإطار العام لدورة الموازنة العامة :
عند التعرف على النظام المالى المصرى يجب البدء بتعريف الموازنة المصرية، ووفقًا لما جاء به قانون الموازنة رقم 53 لسنة 1973 والمعدل بالقانون رقم 87 لسنة 2005، فإن الموازنة هى "البرنامج المالى للخطة عن سنة مالية مقبلة لتحقيق أهداف محددة، وذلك فى إطار الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، وطبقا للسياسة العامة للدولة. وتبدأ السنة المالية فى أول يوليو وتنتهى فى آخر يونيو من كل عام، وإذا لم يصدر قانون الموازنة العامة قبل بدأ السنة المالية يتم الصرف فى حود اعتمادات موازنة السنة المالية السابقة إلى حين اعتمادها.
دورة عداد الموازنة فى مصر: تخضع دورة إعداد الموازنة فى مصر إلى عدة مراحل، وهى:
1. مرحلة الإعداد:
أ) ترسل وزارة المالية منشور إعداد الموازنة إلى جميع الجهات والوحدات التابعة للموازنة العامة وهو يوضح القواعد والاجراءات التى يجب الالتزام بها عند إعداد موازنة الجهة
ب) تقوم كل جهة بإعداد مشروع موازنتها وتقديمة لوزارة المالية قبل بدأ السنة المالية الجديدة باربعة أشهر على الأقل (موعد غايته فبراير من كل عام)
2. تلتزم وزارة المالية بعرض مشروع الموازنة العامة على مجلس الوزراء وإحالتة إلى مجلس الشعب قبل بدء السنة المالية بثلاثة أشهر على الأقل (في شهر أبريل)
3. مرحلة الإقرار (التصديق):
أ) يتولى مجلس الشعب ممثلا فى لجنة الخطة والموازنة مناقشة مشروع الموازنة العامة وإعداد تقرير يعرض على المجلسل لإقرار الموازنة الجديدة حتى يبدأ العمل بها مع بداية السنة المالية.
ب) أتاح التعيل الدستورى إمكانية إدخال تعديلات على مشروع الموازنة على أن يتم تحديد كيفية توفير الموارد المالية لتلك الاقتراحات.
ج) بمجرد اعتماد الموازنة من مجلس الشعب يصدر قانون بربطها يسمى قانون ربط الموازنة.
د) أجاز المشرع امكانية زيادة ربط بعض بنود الموازنة من خلال ما يسمى بالتأشيرات العامة إذا اقتضت الظروف ذلك.
4. مرحلة تنفيذ الموازنة:
أ) بعد صدور قانون ربط الموازنة تبدأ قطاعات الموازنة (الجهاز الإدارى – الهيئات الخدمية – الإدارة المحلية) فى تنفيذ البرنامج المالى الخاص بها سواء اشتمل على انفاق أو تحصيل موارد.
ب) تخضع العمليات المالية التى تقوم بها الكيانات العامة أثناء التنفيذ لرقابة قبل الصرف من وزارة المالية ورقابة بعد الصرف من الجهاز المركزى للمحاسبات للتأكد من أن عمليات الصرف تتم فى اطار قانون ربط الموازنة.
5. مرحلة نتائج التنفيذ الفعلية وإعداد الحساب الختامى:
أ) تلتزم وزارة المالية بإحالة مشروعات قوانين الحسابات الختامية ونتائج تنفيذ الموازنة العامة للدولة إلى مجلس الشعب والجهاز المركزى للمحاسبات.
ب) يقدم الجهاز المركزى للمحاسبات تقريرة للمجلس بعد ستة أشهر من نهاية السنة المالية.
ج) تتولى السلطة التشريعية تقييم الإداء الحكومى بمناقشة هذا التقرير.
الانفاق الاستثمارى المتاح للوزارات القطاعية:
1. يضم ذلك استثمارات مديريات الوزارات الخدمية مثل الصحة والتعليم والتموين والزراعة والإسكان والشباب والرياضة والقوى العاملة.
2. لا تملك المحليات دوراُ فاعلاً فى مثل هذا النوع من الانفاق الإستثمارى نظراً لارتباطة بالخطط الاستراتيجية الخاصة بهذه الوزارات المركزية، لذلك لا تظهر هذه الاستثمارت فى موازنة المحافظة وإنما تظهر فى الموازنة الاستثمارية فى تلك الوزارة المركزية.
التوجه نحو اللامركزية فى مصر ومتطلبات لامركزية الموازنة:
إنه من الأهمية الإشارة إلى أن قانون الإدارة المحلية الحالى رقم 43 لسنة 1979 قد اتاح إطاراً للامركزية لم يتم تفعيلة بالصورة المتوقعة ولم يترجم عملياً إلى واقع فعلى من اللامركزية. فالملاحظ أنه مع مرور الوقت أصبحت قبضة السلطة المركزية وتشعباتها تزداد إلى حد أفقدت أى هامش للحرية للمحليات، وفى ظل تراكم العديد من المشكلات التى خلقها هذا الإطار المركزى للعمل كان لابد من البحث عن إعادة هيكلة للعلاقة بين المركز والمحليات.
إن النظام الحالي لموازنات القطاع الحكومى والتمويل في مصر يتطلب من المستويات الأدنى من نظام التعليم أن تضع خططاً خاصة بها أو قوائم رغباتها بالإضافة إلى متطلبات موازنة التنفيذ (عادةً ما يكون هذا مصحوباً بقائمة رغبات غير واقعية ومبالغ فيها؛ نتيجة لتوقع الحصول على نسبة ضئيلة من هذه المبالغ المطلوبة)، ثم تمريرها إلى الطبقات الأعلى من نظام التعليم، حيث تتجمع بشكل تراكمي في طريقها من المستويات الأدنى إلى الأعلى. بعد هذا تبدأ المفاوضات بين الحكومة المركزية (متمثلة في وزارة المالية) مع المحافظات ودواوين عموم الوزارات في نهاية الأمر، يتم اتخاذ مجموعة من القرارات، ثم يقوم مجلس الشعب بالتصديق عليها. بعد ذلك يتم إرسال الأموال إلى المستويات الأدنى التي تكون في حيرة من أمرها غير عالمين مقدار ما سيحصلون عليه في آخر الأمر أو مبررات حصولهم على هذه المبالغ.
بالإضافة إلى أن هذه العملية لا تتسم بالشفافية، فإنها لا تتسم بالعدل كذلك؛ حيث تحصل المحافظات الأكثر مهارة في التفاوض أو الوزراء الأكثر قوة في مجال الاقتصاد السياسي على أموال أكثر من غيرهم، وبالتالى يتفاوت إلى مدى بعيد نصيب الفرد من الإنفاق بين المحافظات. وعندما لا يكون لدى الناس يقين فيما يتعلق بقدر الأموال التي سيحصلون عليها من الوزارة المركزية بشكلٍ سنوي، يصبح التخطيط أمراً غاية في الصعوبة (لاحظ: ليس من الصعب وضع قوائم الرغبات، التي تُعد صرخة بعيدة تعبر عن خطة حقيقية تهدف الى تحسين الوضع العام للتعليم على مستوى المركز)، لهذا فإن أي كم من الأموال التي يتم الحصول عليها يكون هناك اتجاة لصرفها بعشوائية.
هل من طريقة أفضل؟
• ماذا لو اجتمع مديرو الإدارات بشكلٍ دوري مع مديري المدارس لمناقشة الاحتياجات وتبادل الآراء فيما يتعلق بالأولويات الملحة والاهتمامات والقضايا المشتركة؟
• ماذا لو قام مديرو المديريات (وكلاء الوزارة) بالاجتماع دورياُ مع مديري الإدارات لنفس الغرض؟
• ماذا لو تأسست الميزانية القومية على مثل هذا النوع من المناقشات والمحادثات بين القطاعات المختلفة؟
ولكن ماذا يحدث لو أن المفاوضات بين الوزارة المركزية والمحافظة قادت إلى ما يُطلق عليه القسمة/الانقسام الرأسي (شريحة مستقطعة من المنبع)، كأن تبقى نسبة 20% من الإنفاق الكلي على التعليم بالوزارة المركزية (الديوان العام)، ثم تُرحل النسبة المتبقية إلى المستويات الإدارية الأدنى وصولاً إلى المدرسة عبر سلسلة من معادلات التمويل؟ مرةً أخرى نكرر أنه في هذه الحالة لن يختلف الأمر من سنة إلى التالية عليها بأكثر من نسبة مئوية ضئيلة. هذا السيناريو سوف يسمح لكل مستوى من مستويات النظام بوضع إطارالانفاق متوسط المدى نظراً لأن الأموال التي سيحصل عليها ستكون: أ) متوقعة، ب) ملكاً له وتحت تصرفه. ففي ظل التمويل اللامركزي للتعليم، تصبح الأموال التي تحصل عليها المدرسة ملكاً لها ولا يكون لزاماً عليها أن تتفاوض للحصول عليها. كل ما سيكون مطلوباً حينها أن توضع خطة لضمان الاستخدام الأمثل لهذه الأموال.
معادلات التمويل
لاحظ: الهدف هنا هو ضمان فهم المتدربين لكيفية عمل معادلات التمويل بشكل عام وأن المعادلات هي وسيلة لتحقيق المساواة والعدالة في توزيع الأموال على الطبقات الأدنى من نظام التعليم. وإذا أعلنت اعتبارات ومحددات معادلة التمويل كما كان الحل أثناء تطبيق تجربة الباب الثاني عام 2008/09 وكما هو الحال في سياق الجهود الحالية، يمكن أن تتحقق الشفافية أيضاً في توزيع موارد الباب السادس.
كيف يتم تحديد المخصصات المالية المقررة لكل مديرية وإدارة تعليمية، باستخدام معادلة التمويل ؟
إن الهدف من معادلة التمويل هو ضمان العدالة والشفافية فى تخصيص الموارد المالية المتاحة لكل الجهات التعليمية على اختلاف مستوياتها، عند تدفق المخصصات المالية من المستوى المركزى إلى مستوى أقل من مستويات السلطة والنظام التعليمى (أى المدرسة).
بشكل عام، ترتكز كل معادلات التمويل تقريبًا على إحصائيات القيد المدرسى (أى عدد التلاميذ المقيدين بالمدارس). فإذا افترضنا أن وزارة التربية والتعليم بصدد توزيع ما قيمته مبلغ 10 ملايين جنيه مصرى على مدارس الفيوم الإسماعيلية والأقصر بناءً على معادلة التمويل المعتمدة فى حسابها على القيد المدرسى. فبالنظر إلى القيد الكلى كما هو مبين بالجدول (2)، نجد أن عدد التلاميذ بالمحافظات الثلاث يبلغ 846,174 طالبًا، وهو ما يعنى أن نصيب كل طالب سيبلغ 11,82 جنيهاً مصرياً (وذلك بقسمة المبالغ الكلية التي ستمنحها الوزارة على عدد الطلاب المقيدين بالمحافظات المستهدفة). ومن حاصل ضرب نصيب الطالب (خارج القسمة من الخطوة السابقة) فى عدد الطلاب المقيدين بكل محافظة، تنتج قيمة المخصصات المالية التى ستحصل عليها المحافظة/المديرية، وهى القيمة المبينة فى العمود الأخير من الجدول (2). وفى النهاية تحصل كل محافظة على قيم متساوية فيما يخص كل طالب مقيد بمدارسها.
جدول (2): نصيب الطالب وفقًا للقيد الإجمالى بمحافظتى الفيوم، الإسماعيلية، ومدينة الأقصر
المحافظة/ المديرية القيد المدرسى نصيب التلميذ الأموال الموزعة باستخدام معادلة التمويل
الفيوم 548,370 11.82 6,480,582
الإسماعيلية 201,384 11.82 2,379,936
الأقصر 96,420 11.82 1,139,482
المجموع 846,174 11.82 10,000,000
ويوضح جدول (3) كيفية توزيع المبالغ المالية المخصصة لكل إدارة تعليمية من الإدارات التابعة لها. فإذا ضربنا القيمة 11,82 ج.م (نصيب الطالب السابق)، فى عدد الطلاب المقيدين بكل إدارة تعليمية، نحصل على قيمة المبالغ الكلية المخصصة لكل إدارة من هذه الإدارات وفقًا لمعادلة التمويل.
جدول (3): نصيب الطالب وفقًا للقيد الإجمالى بالإدارات التعليمية لمدينة الأقصر
المركز/الإدارة القيد المدرسي نصيب التلميذ الأموال الموزعة باستخدام معادلة التمويل
البياضية 36,646 11.82 433,079
القرنة 23,303 11.82 275,393
مدينة الأقصر 36,471 11.82 431,011
المجموع 96,420 11.82 1,139,482
أخيراً، وبمجرد أن تصل المخصصات المالية إلى أحد الإدارات التعليمية، ولتكن إدارة القرنة التعيلمية (275,393 ج.م على سبيل المثال)، فبسهولة يتم تخصيص المبالغ الخاصة بكل مدرسة من خلال ناتج ضرب عدد الطلاب المقيدين بكل مدرسة مبلغ 11,82 ج.م.
ونظراً لأن عدد الطلاب بالفيوم يفوق عدد طلاب الأقصر، فإنه وفقًا لمعادلة التمويل سوف يتم تخصيص مبالغ مالية أكبر لمحافظة الفيوم مما يخصص لمدينة الأقصر. ولأن عدد طلاب إدارة البياضية التعليمية أكبر من عددهم بإدارة القرنة، تحصل البياضية على مبالغ مالية أكبر، وهو ما يحدث بنفس الطريقة على مستوى المدارس داخل المركز/الإدارة الواحدة، كالقرنة مثلاً. ، إذاً وطبقاً لمعادلة التمويل، تحصل كل إدارة تعليمية من الإدارات المشار إليها على مبلغ 11,82 جنيه لكل طالب مقيد بمدارسها، مما يحقق العدالة والشفافية، حيث يظهر جلياً للجميع مبرر حصول بعض المحافظات على أكثر مما تحصل عليه محافظات أخرى.
والمثال المطروح هنا غاية في البساطة، إذ يمكن أن تتدرج معادلة التمويل، كما سبقت الإشارة، إلى مستوياتٍ أكثر تعقيداً. وفيما يلي وصف للمعادلة التى تبنتها وزارة التربية والتعليم لتوصيل الموارد إلى مستوى المدرسة بالمحافظات التى سيتم بها
Admin- Admin
-
عدد المساهمات : 58
النشاط : 262687
تاريخ التسجيل : 16/12/2009
العمر : 53 -
صفحة 1 من اصل 1
صلاحيات هذا المنتدى:
لاتستطيع الرد على المواضيع في هذا المنتدى
» برنامج لتسريع اتصال الانترنت لحد 200%
» فرصة عظيمة .. برامج اكسيس مفتوحة ادخل وحمل
» أجمل قصائد الحب
» حوار الدستور مع يسري الجمل في شقته ابلأسكندرية
» ضوابط وشروط ترخيص المعاهد المتوسطة والعليا وتبعيتها
» مبروك لمصر
» معادلة التمويل والعدالة فى توزيع المخصصات
» دليل شراء الحاسب الآلي